行政强制法第5章对没有行政强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行作了专门规定，内容涉及了申请强制执行的主体，申请的范围、条件、期限，人民法院的管辖、受理、审查、裁定、实施、强制执行的费用等方面。行政强制法一改之前行政强制措施、行政强制执行主体混乱的局面，具有积极的意义，但是，现实生活确实存在没有强制执行权的行政机关怠于向法院申请的情形，对于该种情况，行政强制法并未做出具体规定，然而，行政机关怠于申请会造成不利后果，损害相关权利人的利益，也不利于公共利益的保护，因此，需要对该问题加以研究以期解决。

　　一、行政强制法对行政机关申请强制执行期限的规定

　　行政强制执行权的设定遵循法律保留原则，凡是法律没有规定行政机关强制执行的，行政机关没有强制执行权，只能申请法院进行强制执行。如行政强制法第13条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。没有强制执行权的行政机关申请法院强制执行，还必须遵守一定的期限。只有在法定的期限届满之后一定时间内，才能申请法院强制执行。这里的法定期限，指的是法律规定的当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的期限，这是为了在公权力介入之前，给予行政相对人一定时间行使权利以维护自身的利益；在法定期限届满之后，行政机关可以申请法院强制执行，行政机关向法院提出强制执行的申请同样也有时间的限制，行政机关不得无期限的向法院提出申请，这是为了提高强制执行的效率，落实行政决定所确定的义务。如第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”。依行政强制法，法院在受理行政机关强制执行的申请后，案件进入审查程序。我国采取的是形式审查为主，实质审查为辅的方式，如行政强制法第57条规定：“人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第55条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除本法第58条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起7日内作出执行裁定。”这里的书面审查是人民法院对行政机关所提供的书面材料进行的审查，相当于形式意义的审查。而如果出现了行政强制法第58条所规定的“明显缺乏事实根据的，明显缺乏法律、法规依据的，其他明显违法并损害被执行人合法权益的”情形，法院就不能仅仅只作形式审查，而应听取被执行人和行政机关的意见，即必须进行实质审查，才能做出裁定。

　　如前所述，行政机关不得无期限的向法院提出申请，那么，如果行政机关超出法定的期限提出申请或者行政机关在作出具体行政行为之后怠于向法院提出申请又会有怎样的法律后果呢？

　　二、行政机关怠于申请的法律后果

　　行政强制法仅规定行政机关必须在法定期限内向法院申请强制执行，并未规定行政机关超出期限提出申请或者行政机关在作出具体行政行为后怠于向法院提出申请的法律后果。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（后文简称司法解释）第八十八条规定行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。由此可以看出，当行政机关逾期申请的，有不被受理的风险存在。当法院裁定不予受理，而行政机关又没有相应的行政强制执行权，造成具体行政行为只停留在行政主体意志的表达和宣告阶段，妨碍了行政职能的实现，致使已经作出的具体行政行为事实上被废弃，非诉讼行政执行制度被虚置，而违法行为损害的公共利益事实上仍然处于被损害的地位，没有得到及时的救济。由于有的行政机关法律意识比较淡薄，依法行政观念不强，往往只顾行文，不管结果，存在依法应申请法院强制执行而不申请，或超出法定期限提出申请的现象。行政机关这种应申请而不申请法院强制执行，或者超出法定期限才去申请致使已生效具体行政行为所确定义务得不到实现，主要有以下后果：

　　一是严重影响行政机关的威信和形象。行政机关作出具体行政行为，是其有效地实施行政管理的具体表现形式之一，如果只是停留在做出具体行政行为的阶段，没有真正实现具体行政行为所确定的内容，这是没有实际意义的。因为具体行政行为所确定的内容能否及时实现，直接关系到行政机关的威信、效率，关系到行政管理秩序和行政法律关系的稳定。如果相对人在法定期限内不起诉，又不履行义务，而行政机关又不申请执行，或者在有效期限内不提出申请，那么该具体行政行为即丧失了强制执行的可能性，具体行政行为便是一纸空文。

　　二是客观上纵容了行政相对人的违法行为。行政机关不申请执行或者超过期限申请，导致具体行政行为内容无法强制执行，客观上使相对人逃避了该具体行政行为为其确定的义务，相对人的违法行为没有得到纠正。又因一事不再理的原则，行政机关往往不能再以同一事实和理由针对该相对人做出新的具体行政行为，因此，相对人的违法行为因无法强制执行而在事实上“合法化”，这使理论上、法律上强调的具体行政行为一经做出就具有法律效力而成为一句空话。

　　三是损害的利益难以得到救济。行政机关不申请执行或者超出期限申请法院强制执行，具体行政行为无法通过强制执行得以实现，但是相对人的违法行为所产生的侵害后果依然存在，并且未得到任何救济，也无法通过强制执行对受损害的利益进行救济。受侵害的相关权利人的权益和公共利益也在事实上未得到任何保护，既损害具体行政行为权利人的合法权益，又损害公共利益。

　　三、行政机关怠于申请问题的解决

　　对行政机关应申请非诉讼行政执行而不申请，即不作为的问题，早已引起普遍关注，并积极探讨解决的办法。在我国目前非诉讼行政执行在所有行政强制执行中占主导方面，即“以申请法院执行为原则，以行政机关自行执行为例外”的情况下，许多具体行政行为，在相对人既不起诉又不履行时，由作出具体行政行为的行政机关和法律授权的组织申请法院强制执行，是实现该具体行政行为内容的唯一途径。如果行政机关放弃申请，或者超出期限才去申请，无异于将已经做出的具体行政行为虚置，其内容已无法实现。这无论在理论上，还是在实践上都是一个非常值得重视，并必须解决的问题。

　　（一）现行法律对该问题的解决

　　如果行政机关在法定期限内未申请执行或逾期申请执行该如何救济？我国行政诉讼法第66条对行政执行的规定非常原则，操作性不强，行诉法解释对行政机关怠于申请执行又没有作出具体规定。司法解释仅授予一定范围的具体行政行为的权利人，在一定条件下具有申请非诉讼执行的主体资格。但由于权利人申请执行的具体行政行为的范围过窄，仅涉及行政主体对平等主体之间民事争议作出裁决的具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在法定期限内可以申请人民法院强制执行。但是，行政机关怠于向法院申请强制执行的现象不仅仅存在于行政主体对民事争议的裁决之中，在其他方面的具体行政行为中也存在行政机关怠于申请的现象，由于许多具体行政行为涉及的都是公共利益，没有特定的权利人，如果行政机关不申请执行，也不存在特定的权利人进行申请，所涉及的公共利益仍然处理遭受损害的状态，严重损害公共利益，行政机关怠于申请的问题依然没有解决。因此，仅仅从赋予具体行政行为权利人申请权的角度，只能说一定程度上解决了该问题，但是无法从根本上解决。

　　(二)学者的建议

　　对于行政机关怠于行使强制执行权的问题，理论上存在三种不同的观点：

　　一种观点主张，在行政机关放弃申请时，人民法院可以依法向作出具体行这个行为的行政机关的上级行政机关提出司法建议，或者说服具体行政行为的相关权利人提起不作为行政诉讼。但这种观点是以具体行政行为有权利人，且权利人已向法院提出执行申请为前提的。但是法院经审理之后作出确认行政机关不申请执行或逾期申请执行违法之判决，责令行政机关依法履行申请执行职责，行政机关即使申请也会被法院超过法定申请期限而裁定不予受理，行政相对人的违法事实并没有消除，相关权利人的合法权益仍然处在被侵犯的境地，并没有得到及时有效的保护。并且也存在很多案件没有相关权利人的存在，具体行政行为没有特定的权利人，而行政机关又放弃申请的问题，仍无法解决。

　　另一种观点主张，行政机关申请法院强制执行时行政机关一项特定的法定职责，行政机关必须履行，否则就属于不履行法定职责。这种不履行法定职责，有的涉及到对具体行政行为所针对的违法行为侵害的相对人权益的保护问题。行政机关放弃申请，凡涉及到对受害人权益保护问题的，依据行政诉讼法的规定都应该是可诉的。换言之，对于涉及到对受害人权益的保护，而行政机关放弃申请，受害人可以对其提起行政诉讼，并通过诉讼解决行政机关放弃申请的问题。很明显，这种观点所涉及的解决办法，在前提条件下，与第一种观点有相似之处，它也要求以具体行政行为有特定的权利人为前提，而对于没有特定权利人的具体行政行为，如果行政机关不申请执行，则仍然无法解决。

　　 还有一种观点认为行政机关可以重新作出具体行政行为，然后再申请法院执行。笔者认为这种做法虽然最终能实现具体行政行为所确定的内容，纠正行政相对人的违法事项，有利于救济受损害的利益。但针对同一个违法事实以同一事实和理由给予两次处罚违反了“一事不再罚”原则，笔者不予赞同。

　　（三）本文的建议

　　笔者认为，上述三种观点都没能从根本上解决问题，但它可以为我们提供重要的启示：在行政机关作出具体行政行为以后，行政相对人既不对其提起诉讼，又不履行其确定的义务的情况下，行政机关应申请法院执行而不申请，行政机关放弃的权利到底是什么性质的权利？

笔者认为行政机关放弃的是权力而非权利。我国现行的民事、行政法律都规定了申请执行应当在一定的期限内提出申请，无正当理由逾期申请的法院不予受理（参见我国民事诉讼法第219条及行诉法解释第84、88条都有具体的规定）。但非诉行政执行不同于民事执行，在民事方面权利人可以放弃执行申请权，因为民事执行申请权属私权范畴，权利人可以自行处分。而行政非诉执行申请权通说认为属行政公权力，是国家法律赋予行政机关的权力，依行政法理论的通行认识，权力是不可处分的，当然也不可放弃。行政机关在作出具体行政行为后申请执行既是其权利之一，也是其法定职责之一。放弃了权力就意味着违法或失职。而对于违法或失职理当有追究的途径和办法。这可以促使行政机关以积极的态度对待申请法院强制执行。

至于说具体行政行为没有特定权利人的情况下，行政机关放弃申请的问题如何解决，这可能也是因为行政诉讼中的公共利益问题在行政诉讼制度建设中未予充分考虑或被忽略造成的，对此，建议：

　　1、对存在相关权益人的具体行政行为，在行政强制法中同样赋予相关权益人在行政机关的申请执行期限届满后三个月内以自己名义向法院申请执行具体行政行为的权利，以达到消除行政相对人的违法事项，保护自己合法权益的目的。

　　2、对不存在相关权益人的具体行政行为，由检察院依据《检察院民事行政抗诉案件办案规则》第四十八条向有关单位提出检查建议，督促相关行政机关落实情况，由检察院对被损害的公共利益加以保护。

　　3、追究无正当理由不申请执行或逾期申请执行的直接责任人的责任，由行政机关予以行政处分，情节严重的给予辞退，促使行政机关工作人员依法及时履行相关职责，构成犯罪的，由检察院加以追究。