随着我国改革的深入，今年来，经济发展迅速，社会经济已经上了一个新的发展台阶，工业化、城市化的进程也得到了飞速的发展。为满足现代工业、城市化需要，大量的集体土地被征为国有建设用地，这不仅是我国经济建设过程中的需要，也是社会进步发展的必经之路；可在土地现有征地制度还不完善的今天，被征地农民的利益却没有得到较好的保障，各地也涌现了很多因征地问题而引起的不和谐事件。据资料显示，近年来，随着政府经济建设过程中农村土地征收、城市房屋拆迁等案件的增加，土地纠纷已经成为农民上访的头号焦点，占社会上访总量的大，其中尤以征地补偿上访为最，成为诱发社会不稳定的重要因素。引发这些问题的重要原因之一，就是被征地农民的利益受到了忽视。

　　在对我国征地的制度、补偿制度等进行剖析后，结合专业知识思考和完善我国征地制度的方案，为维护被征地农民的合法权益出谋献策。

　　一、征地制度的相关概述：

　 （一）土地征收概念：

　　土地征收是指国家为了社会公共利益的需要依照法定程序将农村集体所有的土地转变为国家所有并给予农村集体经济组织和农民个人相应的补偿。它是发生在国家和农村集体之间的土地所有权的转移。

　 （二）土地征收特征：

　　1、征收土地法律关系主体、客体的特定性。征收土地法律关系的主体双方都是特定的，征收土地的主体只能是国家，而被征地单位只能是农民集体。征收土地是一种行政行为，其征收主体是国家，征地是政府的专有权利，其他任何单位和个人无权行使征地权。土地征收的客体只能是农民集体所有的土地，现行的《土地管理法》规定的土地征收客体只能是农民集体所有的土地。

　　2、征收土地行为的公共目的性。公共目的是征收土地的前提条件，根据《土地管理法》规定，国家在征收土地时必须为了公共利益或国家建设事业的需要，否则即构成违法行为。这里所讲的“公共利益需要”或“国家建设需要”，可分两个层次理解，一是国家建设需要或者公共利益需要，如国防建设、市政建设、能源运输、水利事业等；二是广义的国家建设需要，即指社会主义现代化建设、有利于综合国力提升的建设等。

　　3、土地征收的强制性。土地征收并不是民事法律行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据所实施的行政行为，具有强制性。征收土地法律关系的主体（国家）和被征收土地的集体土地（农村集体经济组织）的地位是不平等的。

　　4、土地征收的有偿性。国家征收农民集体土地，必须按照相关规定给予农民补偿；

　　5、土地征收程序的合法性。为了保障征地行为的合法性、公正性、透明性，保障被征地人的合法权益，征地必须按照法定程序进行。

　 （三）土地征收补偿与安置

　　我国的根本大法《宪法》规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征收或征用并给予补偿。从而以根本法的形式奠定了土地征收补偿的基础。

　　我国《土地管理法》第四十七条规定：征收土地的按照被征收土地的原用途给予补偿征收耕地的补偿。费用包括，土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。该条第六款规定：依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费，但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。

　　2004年国土资源部为了贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理》的决定发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》明确提出用地单位在同等条件下优先安排被征地农民就业，使他们的长远生计得到一定程度的保障，对被征地农民视不同情况，分别实行农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置，从而拓宽了安置途径但这只是规范性文件未上升到法律层面。

　　二、我国土地征收制度存在的问题

　　我国土地征收及补偿安置制度在近年来，得到了一定程度的发展及完善。但是，在我国经济高速发展、城市建设不断扩张及农村生活水平提高、农民的权益意识不断进步的背景下，已经无法根本解决所引发的征地矛盾，各地在频频出现因征地而引发的不和谐事件。下面，来浅析一下，我国土地征收及补偿安置制度所存在的问题：

　 （一）“公共利益”的界定不清晰：

　　土地征收的前提是“为了社会公共利益的需要”，而“土地征收，是国家取得农村集体土地的一种特殊方式，其核心在于土地的取得具有强制性，并不以土地所有人的同意为前提。因此，国家土地征收权如，不受到限制，将严重侵害土地所有者的利益”因为公共利益的概念模糊，加上国家将集体土地转变为国家建设用地具有强制性，使得地方政府的约束大大减少，极大程度上损害了农民的利益。

　 （二）补偿安置标准不合理：

　　国家建设征收土地的法律后果是实现土地所有权的转移。征地行为一旦做出即具有法律效力，农民集体经济组织的土地所有权及其他土地权利随之终止或消失，土地征收行为不但引起土地利用结构的变化，而且最直接的是对被征地单位的生产、生活带来一定的影响。

　　由于客观原因的存在，现阶段我国征地补偿不合理，在集体组织与农民之间的利益分配不均衡，没有考虑征地可能给农民造成的其他附带损失，如对残留地、相邻土地的损害等，补偿范围相对较窄小。征地补偿的没有落到实处，农民得到的补偿金往往是已经被上几级组织克扣之后的补偿金，补偿资金发放的模式有待完善。

　　土地作为农民赖以生存的根基，其重要性不言而喻。被征地的农民被征土地后，其生活来源成了一个社会问题，如果处理不当，很大程度上会影响社会的和谐及稳定，做好被征地农民的就业问题，刻不容缓，但是，在现实中，往往就业问题都是农民自行解决，政府只是提供征地补偿费用。

　 （三）征地及补偿程序透明度不高：

　　根据相关规定，征用土地方案经依法批准及拟订征地补偿标准后，应予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见，但在现实操作中，征用土地公告往往在已经进入到实质征地的阶段，农民才被告知土地将要被征。补偿标准往往只有模糊的法律法规条款，没有具体的计算标准和具体规定，根本谈不上告知和听取意见，征地程序形同虚设。

　　在具体的土地征收、征用过程中，征收批准机关和实施机关在征收的各个环节很少向被征收者说明土地征收的理由，听取被征收者的意见。就是有一些所谓的“公告”程序，离正当程序的要求也还有相当大的差距。2008年6－8月份曾在河南省、江苏省和广东省作过一个关于土地法律问题的调研问卷，当问及被调查农民：把您们村的农业用地改为非农业用地时，听取过您们的意见吗？被调查者回答经常听取的占调查总数的28.8％，回答偶尔听取和从来没有听取的占被调查人员的71.2％。可见，实际中，还存在普遍的不遵守正当程序的现象。在土地征收的整个过程中，政府享有绝对的主动权，被征地农民的知情权没有得到尊重。合法权益往往受到侵犯后却因法制意识薄弱，及客观原因而控诉无门。

　　三、对完善土地征收制度的建议

　　（一）提升农民的法制及了解政策的意识：

　　在现实中了解到，因为农民的法制意识薄弱或者对国家相关的征地及征地补偿制度不了解，虽然觉得征地的程序或者补偿不合理，可往往拿不出相关知识出来而蒙受损失。

　　这就不仅需要农民自己主动的去了解国家的一些切实关乎自身利益的法规政策，而且，各级政府应该将国家颁布的相关法规政策及时宣传到位，提升村民的法律意识，避免在征地过程中出现不和谐的事件发生。

　　（二）明晰“公共利益”的界定：

　　因为“公共利益”界定的不明确，各级政府在实行土地征收权利的时候，没有做好科学的分析而征收农村集体土地，没有平衡好城市建设与农民集体的利益。使征地与被征地者之间的矛盾日益激化。

　　明晰“公共利益”的界定，对约束政府的行为，做到科学合理征地及保障农民集体的权益起到积极的作用。对于公共利益应当从实体上进行界定，将“公共利益”界定为：不以盈利为目的、为社会公众服务、效益为社会共享的公共设施和公益事业项目。包括军事设施，国家重点投资用于交通运输的道路，能源、水利、市政等公用事业设施和其他公用场所，政府办公设施和政府、公共团体投资的文化、教育、卫生、科技等公共建筑等。除此以外的用地项目，均退出征地范围。

　 （三）完善补偿安置制度：

　　补偿，这个关乎被征地者切身利益的问题，往往是引起征地纠纷的主要因素。我国的征地补偿明显偏低，现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数，但还远未消除低成本征地的不合理状况，目前世界大多经济发达国家或地区一般以市场价格作为补偿的主要参照依据，目的是使被征地人的合法权益不致因政府的行为受到实质的损害。

　　9月17日《新京报》报道，北京大学法学院教授沈岿透露，目前正酝酿立法解决集体土地征收和补偿中存在的问题，诸如补偿标准过低、补偿不公、失地农民生活保障不足等等。

　　眼下存在的拆迁冲突问题，实际上主要都是由补偿标准过低而起。被拆迁人大多数情况下，根本无法享有土地增值收益，这部分巨额的增值收益以“土地财政”的形式为地方政府占有。诚如温家宝总理在达沃斯夏季论坛回答城镇化问题时所直言：土地问题根本上与制度有关，农民合法的土地得不到应有的保障，现有的财税制度在相当程度上还存在着“土地财政”的现象，这造成一手从农民那里廉价得到土地，另一手又高价卖给开发商。　　

　　保障农民对于土地的合法权益，首先需要保护的是他们对于土地增值收益的分享权利——如果说土地增值通常并不是农民投入形成，土地增值倘若全部归私，会忽视社会的投入与贡献，那么农民至少也应享有土地增值收益的一定比例。然而当下的征地模式，却几乎只是一锤子买卖，补偿完了就算完了，此后无论该地块拍出多高价格，也均与原被拆迁人无关，这显然是不公平的。

　　鉴于此，为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地征地制度，我国应确立以市场定价为主的补偿标准，以缓和政府与被征地农民集体的矛盾。

　　对于，应重视被征地农民的就业安置，当农民赖以生存的土地被征收后，一定程度上断了农民的经济来源，征地补偿金总有用完的一天。所以，政府应着力解决被征地农民的就业问题，在政策上扶持转业农民。

　　（四）提高征地程序的透明度，完善征地听证制度：

　　我国是一个法制国家，政府行为应该切实履行相关的法定程度，特别是涉及到征收公民财产权益的时候，更应以法定的程度为依托，减少或消除征用与被征用者的矛盾，也在一定的程度上防止权利的滥用。

　　近年来，我国政府的先关只能部门，在出台相关政策或者调整相关物价的时候，往往举行听证会，倾听大众的心声及解释为何要这样做，这不仅是民主的一种体现，更在消除政府与群众之间的误解起到了积极的作用，为政策的科学性及可行性提供依托。

　　所以，完善我国征地的听证制度，在当前显得迫切而必要，政府可以通过听证会公布相关的政策依据解释相关补偿制度，村民可以提出对项目的疑问和建议，通过这样的互动，在一定程度上消除征地的矛盾，为决策的合理性提供实在的依据。

　　土地征收所造成的矛盾，既有其历史客观原因，也有其现实的利益因素驱导，这是社会主义现代化建设过程中难以避免的问题。现阶段的任务是尽可能多的发现存在问题，并着手去应对解决，在保持社会和谐、经济稳定高速发展的情况下完善土地征收制度。