根据行政诉讼法的规定，人民法院在审理行政诉讼案件中，除行政侵权赔偿适用调解外，其它行政案件不适用调解。然而，在行政审判实践中，许多法官为了使原告更加快捷的方式实现自己提起诉讼的预期愿望，及提高行政诉讼的效率，在审理过程中往往运用案外协调机制，使被告行政机关认识到被诉具体行政行为存在的错误及瑕疵，并作出改正，原告主动撤回诉讼。本文结合我院近几年行政审判中协调机制的运用，来说明目前行政审判中协调机制存在的合理性，乃至行政诉讼调解制度建立的必要性。

　　一、行政协调的含义及成因

　　立法者认为行政诉讼中的被告是依法行使行政管理职权的行政机关,它所作的具体行政行为是法律赋予的权力,是代表国家行使职权,因此,作为被告的行政机关应当依法行政,没有随意处分的权力。同时，作为司法机关的人民法院，在审理具体行政行为时，必须以事实为依据，以法律为准绳，具体行政行为合法的就应当判决维持，具体行政行为违法的就应当判决撤销或予以变更。因此，人民法院审理行政案件，不适用调解。基于上述理论,形成了《行政诉讼法》第50条关于对行政案件的审理方式的一种限制性规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”然而，在行政审判实践中，有些案件用协调、和解这类带有调解性质的纠纷解决方法比强行判决的效果好很多，这是因为和解符合我国“以和为贵”的文化传统。基于这样的文化传统习惯，在行政审判中法院如果能居中调解纠纷，当事人实际是更愿意接受，庭审起来也比较顺利，能实现案结事了。因此，许多法官为了使原告更加快捷的方式实现自己提起诉讼的预期愿望，及提高行政诉讼的效率，在审理过程中往往运用案外协调机制，使被告行政机关认识到被诉具体行政行为存在的错误及瑕疵，并作出改正，原告主动撤回诉讼。

　　行政诉讼中的协调是指人民法院在行政诉讼过程中，发现被诉具体行政行为有错误及存在瑕疵，被告行政机关要求主动改正时，法院对原告进行说服疏导，使原告达到合理的诉讼目的而撤诉的工作方法。行政协调存在的原因是多方面的，但在行政司法实践中，主要有以下几方面原因：

　　1、立法上存在缺陷

　　两千多年前，古希腊著名思想家亚里士多德对法治作过样的概括：“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又该本身是制定得良好的法律。”而行政诉讼法第50条关于审理行政案件不适用调解的规定已跟不上行政审判的形势发展，在审判实践中，许多案件在法院的协调下无须判决就取得了较好的社会效果，这便为行政协调留下了动作空间。

　　2、从行政诉讼的标的上说需要协调

　　被诉具体行政行为存在瑕疵，并且在多数行政案件中存在这种情况，因此构成了行政协调的客观基础。

　　3、行政自由裁量权幅度过大，也为行政协调留下空间

　　行政权中存在大量的自由裁量权，而现行行政法规所规定的行政处罚幅度太大，情节较笼统，这在某种意义上说，给行政机关工作人员拥有很大的处罚裁量幅度，但由于各执法人员的素质不同，及对法律、法规本身的内涵和外延理解不同，造成处罚差异较大，且从现有的法律规定来看，审判权和行政权是国家审判机关和国家行政机关各自依法享有和行使的两种性质不同的职权，行政机关在法定权限范围内享有不受司法权干预的自由裁量权，这也是行政行协调必要存在的一个方面。

　　二、近几年我院行政审判中协调机制的运作及效果

　　我院近几年受理的行政案件数量呈逐年上升趋势，在办结的案件中经法院协调原告主动撤回诉讼的案件不断增加,所有协调案件矛盾均得以化解，取得了较好的社会效果。我院在行政审判中协调机制运作具体做法如下:

　　1、行政机关确实构成不履行法定职责案，行政庭法官尽量做好协调工作，督促行政机关积极履行自己法定职责。因为，根据法律、法规的规定，每个行政机关都有其特定的行政职权和责任，行政机关既不能放弃，也不能滥用。当行政相对人申请行政机关履行特定职责，而行政机关拒绝履行、拖延履行、不予答复，行政机关就构成了行政不作为。经法官协调，行政机关马上着手履行法定职责，就消除了行政争议的基础，满足了行政相对人的要求，这样能及时维护行政相对人的合法权益。如我院受理的原告李辉诉被告株洲市荷塘区行政执法局不履行法定职责一案,经审查,被告的确构成不作为,经法官协调,被告受理了原告的申请,并及时处理，原告自愿撤诉，取得了较好效果。

　　2、对被诉具体行政行为错误及存在缺陷和瑕疵，法院直接判决不足以及时保护行政相对人合法权益的一些案件，在不违反法律和公共利益、他人利益的前提为基础上，在双方当事人的共同意愿下，法院也启动协调机制，因为对提起行政诉讼的相对人来说，行政诉讼的运作过程和处理结果为了保护自己的合法权益是其直接动力和最终目的，对行政机关的监督不是行政相对人追求的目标，及时解决纠纷和矛盾是行政相对人的需要。如我院2009年5月7日受理的原告郭模诉被告株洲市荷塘区行政执法局城市管理行政案，案件的起因是株洲市荷塘区行政执法局在整顿市容市貌行政执法过程中暂扣了郭模的摩托车，暂扣的理由是郭模将摩托车乱停乱放，郭模不服强行阻拦并与其发生肢体冲突被打伤。在本案诉讼过程中被告也认识到没有对郭模将摩托车乱停乱放的证据固定，其具体行政行为存在缺陷，要求法院协调，原告也急需取得赔偿款项，针对此案，承办法官立即协调，在2009年5月13日原告拿到了医药费、误工费、住院伙食补助费、护理费及交通费4000元，并于同日向法院撤回诉讼，双方当事人对诉讼结果都很满意。

　　3、对行政裁定、认定类案件，只要平等主体就双方的民事权利、义务关系达成合意，法院也做协调工作。因为对行政裁决、行政认定提起的行政诉讼不同于一般的行政诉讼，行政机关作出的裁定、认定是要解决民事争议和对某种民事行为责任、效力的认定。在这类诉讼中原告要求纠正行政机关的行政裁决、行政认定，其目的并非是使行政机关败诉，而是想通过行政诉讼来实现自己的主张、维护自己的权益，为此，当法院发现行政机关的裁决显失公平时，不采取判决方式，而由民事纠纷当事人之间达成和解的方法解决纠纷是最佳的选择。且原告(第三人)对自己权利的处分,在一般情况下不构成对行政法律关系的侵害。

　　4、对行政机关适用自由裁量权处罚轻重失度的案件，当原告以处罚过重为由向法院提起行政诉讼,法院将运用协调机制来解决纠纷。由于行政自由裁量权的存在，行政机关在法定的权限内做出的任一选择都是合法的，当原告以处罚过重为由向法院提起诉讼时，法院对这种合法但不合理的行政行为只能判决维持，这样的判决就使得行政相对人的合法权益得不到保护，引入行政协调机制就解决了这一矛盾。

　　三、行政诉讼调解制度建立的必要性

　　我国行政诉讼制度自建立以来，在控制行政权、保护公民权利方面发挥重要作用。显而易见，行政诉讼不适用调解的原则基本上得到了贯彻，然而，在贯彻行政诉讼的立法精神的同时，大量行政案件变相地适用调解解决行政争议已成为公开的秘密，行政诉讼当事人在法院主持下通过协调解决行政争议的事实，已经悄然升起，不允许调解的规定已名存实亡。为此，在行政诉讼中建立调解制度已是必然的趋势。

　　1、构建和谐社会的需要。目前，随着群众的法律意识的增强，行政机关与行政相对人之间的矛盾冲突经常出现，而行政审判作为解决好这种冲突的最权威的一种方式，很多时候仅仅作出正确的判决，是很难达到案结事了的目的，而相比之下，和解会更有效。特别是当被诉的具体行政行为存在一些瑕疵，而又涉及到公共利益时，若判决支持原告诉讼请求，则公共利益将受到损害；若判决不支持原告的诉讼请求，则其合法权益又得不到保护，行政诉讼失去其存在的意义。法院在这种审判中处于两难境地，但如果适用和解，则法官可以充分发挥自己的协调能力，在原、被告之间做工作，促使双方达成和解，既保护了原告的合法权益，也维护了公共利益。因此，和解是解决行政诉讼中原、被告之间的矛盾冲突，平衡好各方面利益、维护社会和谐稳定的最好办法。

　　2、行政审判实践的需要。随着我国社会的不断发展，群众法律意识不断增强，行政案件数量较以往相应增多，案件难度相对提高。就当前行政诉讼的现状来看，要想更好地处理行政案件中双方主体的利益冲突，化解社会矛盾纠纷，必须建立行政诉讼调解制度，在行政诉讼中适用调解。近几年来，我院行政案件撤诉结案率一直在不断增长，撤诉已经成为我院行政审判的主要结案方式。而在撤诉的这部分案件中有相当一部分案件就是因为我院在行政审判中运用了调解的做法，促使被告行政机关改变了违法或者不尽合理的具体行政行为而使原告主动撤诉，或者使原、被告双方在平等互惠的前提下都做出让步，从而达到化解双方矛盾的结果。尽管从表面上看，法院在原、被告双方之间不过起了一个沟通的桥梁作用，是原、被告自愿达成了庭外和解，但法院的这种“沟通”行为在实质上就属于调解，促使双方主体握手言和，达到了化解矛盾的效果。

　　3、有利于保护原告合法利益，减少诉累。我国法律规定法院对显失公平的行政处罚可以判决变更，而对其他的违法行为，目前法院只能判决撤销而不能变更，这对于大多数原告来说，其合法利益仍然没有得到有效地保护，因为撤销违法行为只是确认了该具体行政行为的违法性，但对于该行政行为在撤销后，到底应如何作出，法院无权干涉，只能等待行政机关重新作出具体行政行为，并且对于新作出的行政行为，如果原告仍认为其合法权益受到侵害，行政相对人不得不进行新一轮的行政诉讼，若一审得不到支持，还要进入二审程序，这一方面使得原告利益的保护遥遥无期，另一方面无形中也加重了双方当事人的诉讼成本和诉累，浪费了司法资源。相反，如果适用调解，在法院的主持下由行政机关依法改正先前的不严谨的行为，可直接达到原告起诉的目的，保护原告合法利益，双方冲突得到了一次性的彻底解决，大大节省了诉讼时间与成本。因此，在行政诉讼适用调解是合理之举。

　　4、有利于法院公正司法，树立司法为民的良好形象。尽管我国法律规定，人民法院独立行使审判职权，任何行政机关、个人和社会团体都不得干涉，但长期以来，在群众看来，法院与行政机关就是一家，因此，在行政诉讼中，法院经过审判作出的裁判，尽管合法合理，却常常难以令双方皆服判息诉。如果在行政审判过程中适用调解，法院可对照法律、法规的具体规定，指导双方认识到可能的裁判结果，这一方面使行政机关了解到其行为的不合法性或不合理性，真诚与行政相对人平等对话，协商出一个合理解决冲突的方案，这样就使得行政机关服判；另一方面，法院的调解也容易消除行政相对人对法院的偏见，使相对人感到法院既讲法理又讲情理，感受到法院的司法为民，切实树立起法院的良好形象。

　　5、调解能迅速解决纠纷，减轻法院的压力。法院的任务不是纠察违法行为，而在于裁判纠纷。作为一种诉讼类型，行政诉讼的直接目的之一也是为了于解决争端。调解能迅速解决当事人之间的纠纷，可以使原告在较短的时间实现起诉目的，有效地缓解当事人之间的对抗，实现双赢或多赢。再说，行政诉讼中的原告是有权依法自由处分自己权利的。

　　6、调解可以降低诉讼成本，能有效缓解对抗，并使纠纷得以彻底解决等已为民事诉讼所证明，行政诉讼亦当如此。当事人自行协商解决纠纷，比法院依法强制解决当事人纠纷的判决更为有效。审判及判决的成本比较高，大量的时间、精力、财力耗费在法定程序中，并可能增加上诉、申诉、信访的比例，浪费国家司法资源。相对的，达成调解协议的诉讼成本比较低，利于实现诉讼经济原则。再说，调解形式简便，具有很大的灵活性，法官主持下，双方当事人互谅互让，使争议不仅在法律上得以彻底解决，也能在心理上得以真正消除。

　　笔者相信在不远的将来，肯定有较规范的行政诉讼调解制度出台，使行政诉讼朝着更有利于当事人彻底解决纠纷、更有利于为政府信访减压、更有利于提高法院行政审判工作效率方向发展。