信访制度是具有中国特色，除法律以外的又一种解决问题的办法，是一种比较直接的利益表达形式、是一种人权救济方式、是一种收集和传达民意的程式，是党和政府联系人民群众的纽带，是人民群众畅所欲言的平台，它对维护人民群众的合法权益及国家制定政策和法律发挥了重要作用。随着改革的深入和利益格局的逐步调整，市场经济体制的逐步形成，人民群众法律意识的逐步提高，人权保护观念的逐步强化，深层次矛盾和问题逐步显露，致使涉诉信访数量呈上升态势，导致群体访、越级访、重复访等非正常信访增多，成为当前最难处理的问题。为此，笔者结合在法院工作中所接触到的非正常信访案件进行分析，谈一些个人浅见陋识，以期对化解非正常信访有所裨益。

　　一、非正常信访的界定。

　　按照中华人民共和国《信访条例》第十八条、第二十条的规定，可以给“非正常信访”下这样的定义：信访人不到制定的场所和按规定的逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织提出诉求，而是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的方式，以集访、闹访、缠访、越级形态出现的影响党政机关办公秩序，损害社会治安秩序，恶化地区建设发展环境，妨害国家安全和公共安全等行为均属非正常上访。[1]

　　二、非正常信访与非正常行政的内在联系。

　　笔者认为信访者前往敏感地区，绝不愿意抛却生计、颜面，冒着截访、限制自由等风险而采取过激行为。深层次原因是为了表达自己的利益诉求，并为了自己的表达得到重视和解决。离开这一点，信访者就无存在的价值和意义。在看到“非正常信访”出现的非理性一面，也要看到其产生的深层次原因，那就要从法律形式的要件看待非正当信访，再深层次的挖掘法律问题，而拷问行政职能部门是否给信访者搭建了对话平台、开通了利益诉求渠道、解决了实际问题。“非正常信访”申诉无门，信访无果是否系“非正常行政”之过。[2]因此，“非正常信访”背后的利益表达渠道遮蔽更值得重视。

　　三、“非正常信访”的表现形式

　　形成“非正常信访”原因是多方面的，从主体分析，归纳起来主要体现在以下方面：

　　1、信访人确实有理，利益诉求未能及时得到解决，就选择“跳桥”式上访，最后得到了解决，其他有理、无理的纷纷仿效而为之。

　　2、信访人自认有理，但利益诉求没有事实和法律政策的依据，相关部门无力解决。信访人想借越级上访制造压力，迫使相关门违规或超标处理，以获得利益。

　　3、信访人自知无理，曾有上访获得好处的经历。比如有上访人去北京上访管吃、管住、管送，“零成本”逛北京。发生这“非正常信访”后一级通报一级，为降低数量，后移名次，基层就会采取“拦”、“堵”、“截”等手段，这就给上访人造成基层党委政府怕去北京上访的错觉，以此要挟责任单位满足其过高诉求或不正当要求。形成越接越多，越接越去的恶性循环，有事无事就搬出上访之事威胁。

　　4、信访人法制观念淡薄。这类信访者存在一种“官大一级压死人”的旧思想意识，有理无理都上访，拿着上级信访的批函，以为手持“尚方宝剑”到基层不断吵闹。有的进京上访人员特别是老上访户，尽管基层有关部门反复做工作，但上访者不达目的不罢休，存在“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错误心理，刻意进京上访，甚至越逢敏感时期越进京上访，越是敏感部位越要闯，故意给基层单位施压，以期达到自己的目的。

　　四、“非正常行政”的表现形式

　　笔者观点，在看到“非正常”信访出现非理智的一面，也要看到其产生的深层次原因，行政部门的接访不力，处置不当，表达渠道的遮蔽等“非正常”行政作为，更使信访越演越烈，试分析有以下几点：

　　1、接访不力，相互推诿。在接访过程中确实存在少数单位推诿扯皮、漠不关心、态度生硬，致使小事拖大，大事拖“炸”，进而使群众信访人情绪失控，采取堵门、堵路等非正常上访手段。

　　2、处置不当，简单粗暴。现实中，一些职能部门对上访者往往抱有一种无理由的偏见与歧视：上访就等于闹事，上访者是不稳定因素。更有一些政府部门出于“地方形象”的考虑，不惜对上访者围、追、堵、截，甚至进行打击、迫害。

　　3、指导不力，盲目批复。在越级上访中，有个别上级部门接待人员在听了信访人员的片面之词后，不做调查，盲目武断地认定基层处置不力，就站在信访人角度片面地强调信访人有理，甚至将信访批复直接交信访人转交，信访人拿着上级信访的批函，以手持“尚方宝剑”之态到基层吵闹。造成基层信访人员难做思想工作，使得信访人对基层的解释一句也听不进，甚至形成一种对立。

　　4、体制不力，负面影响。一是存在制度的弊漏。近年来，为规范信访案件的处理，制定领导包案处理信访大要案责任制、信访工作量化考评制度、信访工作领导责任追究制等制度，特别是国家信访局采取以信访量多少给各地排名、要求地方政府进京接访、中央信访部门给省市开信访移办单等，这些强化考核力度措施相继出台，这对解决信访人反映的问题，维护信访人的合法权益发挥了重要作用，但是也产生很多负面效益，不少非正常信访人了解这些制度后，反而助长了 “大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的念头，有的公开声称越级上访，并以此向责任单位、责任人施加压力，达到其无理要求。为降低数量，后移名次，基层就会采取“拦”、“堵”、“截”等手段，这就给上访人造成基层怕越级上访的错觉，以此要挟责任单位满足其过高诉求或不正当要求。二是责任划分不合理。《信访条例》规定解决信访问题应“属地管理，分级负责”，但在特殊时期、敏感时节，涉及到三跨三分离、涉法涉诉等信访问题时，强调让户籍所在地稳控，有时迫于压力，为完成稳控任务，就可能答应了一些不该答应的条件，结果是事倍功半，负面效应大，工作越做越被动。[3]

　　新华报业网的一篇文摘《“非正常上访”该如何对待》有这么一结束语“严酷的现状告诉我们：哪里对访民竭力打压，哪里就是腐败重灾区。是否维护访民的申诉权，是检验各级政府清廉、贪渎的“试金石”!”。笔者还是这么认为，“非正常上访”出现的非理性一面，要看到其产生的深层次原因，那就是对话平台的消失和利益诉求渠道的遮蔽。[4]

　　五、解决非正常信访的几点试想

　　“解铃还须系铃人”。笔者认为解决越级上访问题，只能从提高行政解决能力方面入手，建立完善的信访法律制度。下面就谈谈几点试想：

　　1、搭建平等对话平台。这个平台是基石，信访者站得住脚了，才能相信我们的解决能力。我们应看到，在分散的上访者和有组织的政府及其它社会集团之间，存在着一种力量不对称，强势一方对弱势一方有可能滥用权力。可以说，上访者的意见没有一个他们所信赖的、具有秩序化特征的渠道表达。或许提高上访者与政府和强势集团的对话能力和设置相应的对话平台，让政府和强势集团滥用权力的行为受到制约是一种理性的选择。笔者试想，一是要有真心，领导干部要有一种真的感情，无论群众有着多么过激的语言，你都要耐下心地好好听他们讲，让他们把事情说清楚，之后再琢磨怎么解决它。领导干部与人民群众的这种感情非常重要。话说到了一起，手握到了一起，问题就有可能解决。[5]二是要有制度，建立公开听证信访制度，或许能提高信访者的对话能力。对影响较大的或上访老户的信访案件，实行听证办理制度，就是安排各方当事人同时到指定场所，必要时邀请人大代表、政协委员或其他人参加旁听，由当事人进行陈述和答辩，组织当事人进行质证，通过这种公开透明的形式讲清事实，核实证据，以决定是否提起再审或是否终结涉诉信访。　

　　2、打开畅通对话渠道。“防民之口甚于防川”。 一个地方政府只有广开言路，接纳各方之言，敢于听取人民逆耳之言，才会给地方人民带来恩惠，造福一方百姓，才会使人民心服口服不至越级上访。否则当民怨没有得到适时有效释放时，势必形成民意“堰塞湖”。当这种“民意堰塞湖”蓄积民怨到一定程度时，即可能决堤爆发，从而严重地威胁到社会的安定与和谐。换句话说，“民意堰塞湖”其实就是危及社会安定和国家安全的“定时炸弹”，爆炸是必然的，只是时间的问题。[6]解决这个问题，一是要畅通诉求表达渠道。各地各部门要严格按照《信访条例》，落实信访接待制度，确保群众来访有人热情接待，来电有人耐心接听，来信有人及时查阅，反映问题有人积极处理。要按照信访为民、便民的原则，进一步拓宽信访渠道。各乡镇、单位及有条件的村都要公开信访电话，开通网上信访等渠道。其次是要畅通信访信息渠道。健全完善县、乡、村、组四级信访信息网络，形成上下齐抓、左右共管，横向到边、纵向到底的信访网络体系。要充分调动发挥各级信访工作人员和群众提供传递信息、调解矛盾、参与查处问题的积极性，尽早掌握苗头性、内幕性信息，做到未发先知，将大量的信访隐患、初信、初访和反映的“难点”、“热点”问题解决到基层，处理在萌芽状态，有效预防和控制进京非正常上访。

　　3、制定完善工作机制。一是建立信访处理联动制。在各地信访部门成立信访联动指挥部，各单位各部门对于需要协调处理的，都可以向联动指挥部汇报，由联动指挥部安排协调，不仅可以解决各单位之间“扯皮”现象，更能有效地整合资源，化解非正常信访案件。二是建立信访信息通报机制。凡涉及全国、全省、全市的共性问题，要形成上下一致的口径答复。防止因相互攀比、答复不一出现被动局面。三是完善信访责任督查机制。健全和完善党委政府对信访工作督查督办联动制度，通过信访专项督查督办，不仅从全局层面把握信访动态，而且提高基层部门对信访工作的认识，强化基层部门对信访工作的责任，推动基层部门依法按政策，及时有效地把信访问题化解在基层，解决在当地。

　　4、解决信访实际问题。做好信访工作，重点是解决问题，关键是化解矛盾，我们要坚持把解决问题、化解矛盾、促进和谐作为信访工作的出发点和落脚点，本着对人民负责的精神，切实为群众解决问题。一是受理程序到位；二是适用法规政策落实到位。对应当解决又能够解决的，要及时认真给予解决；对不符合法规政策的，要做好解释工作；对坚持不合理要求的，要做好耐心细致的思想工作。要因案施策，对个别情况复杂、上访人又确有特殊生活困难的，在同时具备以下三个条件时，适当给予帮助：一是帮助办法不突破现行法规政策；二是不会引起同类问题的攀比；三是帮助办法要上访人接受，能停访息诉。控制越级非正常信访要坚持预防为主。[7]

　　5、设立信访救助资金。有一部分非正常信访问题，因政策等原因失去了解决条件，而上访人家庭又特别困难。对此，不仅要做认真细致的思想教育工作，更要通过社会救济方式来保障上访人的正常生活，从而实现息访。这就需要设立专门的救济资金。

　　6、建立完善的法律制度。一是明确行政及各司法部门的接访，信访职责。二是对非正常信访要形成一个法律问题，按信访程序，进行合理区别，要区别合法与非法，对合法的要依程序启动，要有结论；对非法的要做到依法处理，依法打击，要形成一个良好的信访态势。要让信访正常、信访者正常、信访工作正常，没有健全的信访法制肯定是行不通的。

　　结束语

　　笔者最后想说的是，在思考如何对待“非正常信访”时，应该先从解决行政职能部门工作作风着手，是“截”还是“接”，不仅是工作方法问题，更是权力观、利益观问题。敞开信访渠道畅通，解决信访实际问题比解决“非正常信访”现象更为重要。

参考文献：

[1]重庆市南川区兴隆镇：什么是非正常上访？如何整治非正常上访。2009年3月3日

[2]“非正常信访”的祛魅之道。2009-11-12　深圳新闻网

[3] 李建平：对非正常上访现象的分析与思考　 2009-09-29

[4]花玉喜：“非正常上访”该如何对待 新华报业网　2009-11-18　

[5] 浙江省委书记谈非正常上访:应建立法制化制度2008-11-28 新华网　

[6]黎明：没有无缘无故的“非正常上访” 新闻中心-中国网　2009-12-25　

[7]简志刚、黄海云：看对进京非正常上访是如何处置的　穿越网2008年10月14日