党的十七届三中全会明确指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。2009年中央1号文件进而对农村土地承包经营权流转作出了制度性安排。农村土地承包经营权流转已成为各方面关注和探讨的焦点之一。近年来，随着农村社会经济的快速发展，土地承包经营权的含金量迅速提升，由此引发的流转纠纷也凸显出来。切实运用相关法规、政策解决好这类矛盾纠纷，是当前维护农村社会稳定的一项重要任务。笔者结合多年来土地承包经营权流转纠纷案件处理的实际，对如何有效化解该类纠纷作些分析与思考。　

　　一、　土地承包经营权流转纠纷的特点分析

　　农村土地承包经营权,是指农村集体组织成员及其他民事主体对国家或者集体所有的土地，依照合同的规定对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利。农村土地承包经营权流转纠纷主要有以下特点：

　　1、纠纷数量逐年上升。自1998年土地二轮承包至2003年前后，农村土地承包经营权流转行为总体比较稳定，流转双方当事人大体能够保持现状，纠纷的产生微乎其微。近年来，随着土地承包经营权价值的提升和国家政策变化，纠纷数量相应增加。

　　2、当事人之间矛盾激烈,易引发其他纠纷。关于承包经营权的归属或相关费用等方面的纠纷,属于合同类纠纷。此类纠纷由于涉及农民“命根子”利益,一旦形成纠纷,当事人之间对立情绪大,互不相让。如得不到及时、有效地处理,很容易引发民事纠纷甚至刑事纠纷。　

　　3、纠纷调处难度大,难以从根本上化解矛盾。很多纠纷当事人摆出不争到土地誓不罢休的架势。不仅镇、村组织难以调处,形成诉讼后,法院的调解往往也很难奏效。作出判决后,败诉方当事人也常常坚持上诉、申诉,甚至上访,将矛盾不断扩大升级。

　　4、纠纷隐患大,基层干部忧虑重,对策少。土地承包经营权流转行为存在先天不足,加之后天管理失缺,绝大多数流转行为从一开始就埋下了纠纷的隐患.农村干部虽然深感忧虑,但还没有足够的预防和应对措施。

　　二、 土地承包经营权流转纠纷的形成原因分析

　　纠纷的形成原因较为复杂,既有宏观上政策和立法的原因,也有微观上司法、行政管理、及流转行为自身欠缺的原因。

　　第一、立法的欠缺。目前我国法律关于农村土地承包经营权流转方面的规定主要是《土地承包法》的第五节第三十二条至第四十三条，共十二个条文，内容比较原则,缺乏可操作，对于各种流转方式应当履行的程序性要求，缺乏具体详细的规定。如第三十七条中“采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”的规定，在实践中没有起到约束当事人流转的作用。原因是《土地承包法》中对不依法履行上述程序性要求，应当承担的法律后果没有相应的规定。所以农民在土地承包经营权流转中很随意且不受拘束。又如，《土地承包法》第五十一条第二款规定，“当事人不愿协商、调解或协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向有关民法院起诉。”但对仲裁机构的成立及仲裁的具体程序与实体要求并无相应的立法。

　　第二、国家政策调整的原因。党的十六大以来，党中央、国务院从保障国民经济持续快速发展和全面建设小康社会的战略大局出发，相继采取了一系列推动农业发展、维护农村稳定、促进农民增收的重大政策措施。特别是２００３年１２月３１日，中共中央、国务院以１号文件形式发布了《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，明确要求从２００４年起，为保护种粮农民的利益，建立对农民直接贴补制度，并进一步明确降低农业税税率或免征农业税。加之国家利用经济杠杆提高了部分农副产品的价格，一些农民看到种田可以增加收入，故纷纷要求村委会或村民小组返还已经流转出去的土地，然而，由于村组已将土地廉价转包或出租他人，并订立了书面合同，且合同期限相对较长，加之承包人已对土地进行了大量投入，村组无法收回土地，致使失地群众到处上访，有的甚至强行耕种、阻止收割，形成了村委会与承包人或承租人之间的矛盾，失地农民与承包人或承租人之间的矛盾，村委会与失地农民之间的矛盾。

　　第三、发包人的原因。作为发包人，在流转土地过程中所存在的缺陷主要有以下几个方面：一是未按照法律规定进行土地承包经营流转。二是对少数放弃土地承包的村民，未要求其出具书面申请，仅按口头申请或口头放弃作为弃权依据，一些村民看土地升值，即提出反悔要求，重新要回土地，使得村组陷入进退两难的尴尬境地。三是一些村组在从事土地流转经营过程中草率行事，表现在村组与承包人签订合同时，主观随意性较大，擅自修改合同。有的甚至搞重复发包，导致前一个合同纠纷尚未了结，后一个合同纠纷又接踵而来。

　　第四、村民自身的原因。一是部分村民不懂法，农民法律意识和法律知识的缺乏。绝大多数农户认为土地三十年内承包权是自己的，流转与村里没有关系，不必报村里批准或备案；有的农户认为流转无需签订书面协议，都是乡邻乡亲的，平时相互也了解，口头说一下就行了，立书面协议显得见外。二是不诚信。过去种田要贴本，或种田本大利薄时，他们不要田或不种田，有的向村组出具书面申请，明确表示放弃。但由于国家政策调整，他们对土地的价值有了重新认识，从而对放弃的行为又表示反悔。三是借题发挥。个别村民借要求分田之机，煽动村民闹事，有的以要田为名要挟政府帮助解决其他矛盾。

　　第五、政府部门的原因。土地流转的操作不规范，未订立书面合同、村委会未备案、未到有关部门办理变更登记等现象较为非常普遍。一些乡镇人民政府及农业行政主管部门在审查农村土地承包经营流转合往往也只是做形式性审查，而对承包时程序是否合法，内容是否真实等事项把关不严，监督不力，使得审查流于形式。

　　第六、基层组织在处理纠纷中所存在的原因。一些村镇组织在处理此类纠纷中，受政策水平和人情世故等因素的影响，使一些纠纷长时间得不到解决，有的纠纷虽经政府出面协调，但阻力较大，难以操作。有些镇政府在处理此类纠纷时能拖则拖，不予答复，或干脆一推了之。缺少救济途径的当事人四处上访，从而增加了政府部门的工作压力。

　　第七、司法的尴尬。司法作为解决社会矛盾的最后一道屏障。在面对大量涌出的、直接关系到所涉当事人“命根子 ”的利益和农村社会的稳定的这一类纠纷，尽管非常慎重，但仍然难以避免这样的尴尬：重当事人举证就难以保证审判结果公正，因为很多流转户之间根本没有流转协议，举不出证据来；重个案的法律公正又难以兼顾审判的社会效果，因为一案的裁判结果可能引发大量流转户之间的纠纷和诉讼。

　　三、预防和处理农村土地承包经营权流转纠纷的对策思考

　　农村土地承包经营权流转，涉及面广，政策性强。因此有必要从立法、行政、村民自治以及司法各个层面，思考应对策略。

　　（一）立法建议

　　建议全国人大常务委员会尽快制定《农村土地承包纠纷仲裁法》，在法律出台同时，国务院应制定《农村土地承包纠纷仲裁规则》,对农村土地承包纠纷仲裁机构的设立、仲裁的范围、仲裁的程序、仲裁的原则及其他仲裁事项作出明确的规定。该办法所设定的仲裁程序应简便、快捷于诉讼程序,既便于当事人解决纠纷,也减轻法院受理案件的压力。　

　　（二）行政对策

　　现阶段，充分发挥并依靠必要的行政手段，能达到预防和处理纠纷的目的。1、依法将农村土地承包经营权证书发放到户。对尚未发证到户的村，应督促其尽快发放到户；对权证内容有错的，应尽快依法进行更正。2、健全农村土地承包仲裁机构。县人民政府应确保县仲裁委员会有具备相应仲裁资格的仲裁员，足够的工作经费和工作场所。3、建立健全县、乡二级流转服务中心。加强对流转行为的引导、服务、管理，促进农村土地承包经营权的有序流转。4、大力宣传有关政策法律。县、乡、村三级应加强对土地承包经营权方面有关政策法规的宣传，尽可能做到家喻户晓。5、及时调处流转纠纷。县、乡两级政府职能部门应加强对土地承包经营权流转纠纷的调处，及时化解矛盾；同时还应重视流转纠纷引起的上访接待工作，及时妥善安排调处。

　　（三）村民自治对策

　　流转纠纷大多发生在同一村民集体经济组织的农户之间，因此应当充分发挥村民自治的作用，通过村民自治规范管理好流转行为，以减少流转纠纷的发生。并尽可能将矛盾化解在基层，减轻农民解决矛盾的成本负担。村民委员会要在提高村干部自身法律素质和加强法制宣传的基础上，建立完整的流转台帐，完善流转批准和备案手续，这样既可消除许多纠纷隐患又能在纠纷发生时有情可考，处理有据。

　　（四）司法对策

　　正确审理好土地承包经营权纠纷案件，既为纠纷当事人判定是非,也为大量流转户提供了一个判断流转纠纷是非的司法范例。其内含的价值判断标准和向社会公示的司法功能效应，有着行政管理手段无法取代的作用，对预防流转纠纷的发生有着至关重要的意义。但目前法院实际受理案件过程中，由于土地流转纠纷的标的虽小，但涉及的法律、法规、政策以及农村生产、生活知识面广，尺寸难把握，法院不太愿受理，往往推给政府有关部门去处理。而政府有关部门的处理意见因缺乏法律约束力许多时候当事人不自觉履行，结果使纠纷得不到及时解决。因此，必须提高人民法院服务“三农”的大局意识，重视并及时受理土地流转纠纷案件。