一、前言
2005年，湖南省以人民调解为基础，首倡集人民调解、行政调解、司法调解于一体，并相继形成“三调联动”机制，在全省各乡镇、街道都设立了矛盾纠纷调处中心，在矛盾纠纷较为集中的乡镇、街道的公安派出所设立了人民调解室，在人民法院设立了人民调解室，推行诉前和诉中委托调解等工作模式。随着“三调联动”机制的不断推进，有效深化了人民调解的内涵，拓展了人民调解的外延，进一步强化了人民调解的职能作用，形成了“三调联动”的强大工作合力。实践证明，“三调联动”机制的实施，是解决目前社会矛盾的有效机制，为维护社会平安、稳定、和谐，其效用日益凸显，因此被广为推介。“三调联动”机制作为诉讼解决纠纷机制与非诉讼解决纠纷机制相结合的复合型机制，在人员素质、经费保障、“三调”的工作对接和工作人员的中立形象等诸多方面仍亟待完善，才能使机制更加顺畅，工作效率更高，化解矛盾纠纷的效果更好。本文结合工作实际，论述如次：
二、存在的问题
（一）人员素质问题
主要表现在：一是调解人员的业务素质参差不齐。多数调解人员未经过专业培训，缺乏系统法律知识，多以经验和道德标准办事，面对日益复杂的法律现象和法律适用无所适从，出现好心办坏事现象；二是调解人员职业素养不高。调解人员待遇不高，经费难以保障，队伍不够稳定，导致调解人员对“三调联动”机制的内涵理解不深刻，责任心还不够强；三是人民调解员在调处案件过程中仍存在趋利思想，其作用的发挥受到一定局限。
（二）工作对接问题
司法行政部门和人民法院对“三调联动”工作的对接作过一些原则性规定，而对细节问题的规定却不够详尽，这些原则性规定，可操作性不强，具体运用过程中可能造成工作脱节的现象。主要表现在：一是对准入“三调联动”的案件无明确规定，人民调解组织、行政调解组织调处案件很少有邀请人民法院等部门的提前介入，人民法院诉讼中调解案件也很少邀请人民调解、行政调解组织参与，更不要说是将案件移交人民调解、行政调解组织调解了；二是无专门的衔接机构进行指挥协调，“三调”难以联动，如要“联动”也是由人民调解组织找人民法院或由人民法院找人民调解组织进行单线联系，而平时则仍是你调你的，我调我的，难以形成合力。而且，对案件如何移交，应履行什么手续，均无明确规定。三是“三调联动”机制的性质、作用、工作程序等对外宣传力度不够，社会民众甚至人民调解组织和人民法院的个别法官对“三调联动”机制理解不够，遏制了“三调联动”机制的职能作用的充分发挥，或造成“三调联动”机制被滥用。四是派驻人民法院和人民法庭的人民调解员的职责不明，对其管理和监督形成空白，导致工作效率低下。
（三）中立形象问题
主要表现在：一是人民调解组织的调解人员时而以调解员身份出现，时而以代理人身份出现，甚至在同一纠纷处理中，人民调解员在人民调解中是调解员，在进入诉讼程序后，又成了一方当事人的代理人，调解人中立地位受到质疑，很难保证案件处理公正；二是在“三调联动”主体的多样性和“三调联动”社会知晓率尚且不高的情况下，人民调解组织人员和司法员在执行司法事务中常被群众误认为是法官，尤其是人民调解进法院进法庭，巡回法庭下乡村后，人民群众对这一机制的理解更是不深，人民调解员、司法员的有偿服务带来的负面效应，直接影响人民法院的司法公信力。三是“三调联动”主体之外的人，打着“三调联动”的旗号蒙蔽当事人，接受案件代理，掺和案件调解，从中渔利。凡此种种，严重损害了调解人的中立形象。
（四）经费保障问题
主要表现在：一是无健全的经费保障机制，司法员、调解员无运转经费，无待遇保障；二是司法调解与人民调解对接后，法院无专门经费来源落实好衔接调解案件经办人工作经费、办案补助经费；三是财经部门目前尚无法律和政策根据为“三调联动”工作下拨专门经费。以上问题，在一定程度上制约了“三调联动”工作的顺利开展，导致个别地方的“三调联动”工作流于形式，使不少纠纷得不到及时有效解决。
三、关于健全“三调联动”机制的几点建议
（一）健全“三调联动”工作网络和工作机制
“三调联动”调处纠纷机制，按照“统一受理、集中梳理、归口管理、依法处理、限期办理”的原则，实行直接调处与分流调处相结合，归口调处与联合调处相结合，属地调处与多级调处相结合的办法，对不属于职责范围内的、调解不了的矛盾纠纷，严格程序，移交辖区矛盾纠纷调处督办中心和有关部门进行调处。实施“三调联动”工作机制，除法律规定适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序和诉讼标的较大、疑难复杂的案件外，均可以委托人民调解组织进行调解。人民调解存在于人民之间，是人民群众自我管理、自我约束的好模式。因此，可按照横向到边、纵向到底的模式，在市（县）一级成立人民调解领导机构，乡镇、人民团体、公共场所、村（居）委会都要建立人民调解委员会，村（居）民小组要有人民调解小组，并以联户、栋号、自然村落为单位落实人民调解信息员，真正实现哪里有矛盾哪里就有调解组织，哪里有纠纷哪里就有人民调解员组织。“三调联动”既有人民调解、行政调解、司法调解三者独立调解的主观能动性，又有三者合力化解社会矛盾纠纷的整体性。但是，如何使各调解机构的调解工作相对接，则是本文要研究和解决的重点。
第一，建立重大突发性群体、疑难纠纷处理机制。对于事发突然、涉及面广、涉及人多、危及大局稳定的纠纷，必须以敏捷反映、流动快速调处相对应。市（县）、乡矛盾纠纷调处中心要有稳定的由法院、检察、公安、司法和相关职能部门参加的快速流动调解庭，及时处置突发性事件，有效化解突发性涉众纠纷。重大、疑难纠纷包括历史遗留的疑难纠纷，复杂的群体性信访纠纷，跨边际、跨区域、跨行业的特殊矛盾纠纷，事关大局稳定的、带倾向性的重大纠纷，涉及人民群众最关心的热点难点纠纷等等。这类纠纷具有持续时间长，涉及面广，运用诉讼程序奏效不快、事关社会大局稳定等特点。应根据纠纷的性质、特点和调解基础等基本情况，分别由（市）县、乡矛盾纠纷调处中心负责受理调处。市（县）、乡矛盾纠纷调处中心应在综合分析纠纷的基本情况后，由中心牵头，司法人员、律师、法律服务工作者和相关部门参与组织重大、疑难纠纷综合调处庭。综合调处庭要认真细致地查究案情、固定好案情证据、确定纠纷性质、明晰双方当事人的责任，制定具体调解方案，并安排必要的座谈会、沟通交心会，深入实际，走近当事人，拉近调解者与当事人之间的距离，依法、依情、依理做好耐心细致的疏导工作。解答当事人的疑惑，解开当事人的心结，解剖纠纷的关键问题，达到有效化解重大、疑难矛盾纠纷的目的，维护社会大局稳定。
第二，建立与健全人民调解对接机制。人民调解与司法调解、行政调解对接，逐步建立人民调解、司法调解、行政调解三位一体的大调解体系，按照大综治、大防控、大调解的思路，相应成立以人民调解为基础的调解工作领导机构，有效整合调解工作资源，设立具体办事机构，负责督促、协调“三调联动” 实际工作中的问题，形成上下联动，行业联合、部门联手的调解工作格局，由市（县）矛盾纠纷调处中心牵头，实行跨区域、跨行业调处重大疑难纠纷，乡镇设立的由相关部门参与的“三调联动” 纠纷调处中心，调处一般矛盾纠纷。具体思路是：首先， 人民调解与司法调解的对接。完善诉前调解机制，司法机关应当聘任地方人民调解员担任诉前诉中诉后调解人，在民事案件受案前，告知当事人发生纠纷后主动向当地人民调委会申请调解，当事人起诉的，法院应劝导其到所在地人民调委会申请调解，调解不成功的，由人民法院依法立案审理。受案过程中还可以继续做好当事人的工作，接受诉中委托人民调解。民事案件审结后，在执行过程中仍然可以委托人民调解组织实施执行和解。对轻微刑事案件，侦查机关、检察机关和审判机关在坚持当事人自愿的原则下，以有利于矛盾纠纷的有效化解为目的，积极试行刑事和解制度。对有可能发生涉讼的群体纠纷，可通过市（县）“三调联动”办公室在人民法院设立人民调解工作室和人民法院在司法所设立巡回办案工作室，聘请执行和解联络员等有效形式，进一步对接联动，加大诉前调解、诉中委托调解和诉后委托执行和解的办法。其次，人民调解与行政调解的对接。各相关行政职能部门都要建立行政调解委员会，加强对乡镇职能站办的工作指导和行政纠纷调解的责任落实。在市（县）矛盾纠纷调处中心的调派和指挥下，积极主动介入突发性涉众纠纷和重大疑难纠纷的调解工作。同时要在行政机关设立调解组织，在具体行政纠纷的调处过程中，要充分发挥人民调解方便、快捷，有群众基础的优势，让当事人平心静气地参与行政调解，心平气和地理解和接受行政法规的基本要求，促进行政调解效果的提高，推动行政法规的宣传和贯彻落实。并主动及时组织行政纠纷调解，充分履行行政职能，根据行政纠纷调处的需要依法及时作出相关行政鉴定裁定结论，确保人民调解协议书的及时、有效履行。各级人民调解组织也应主动介入行政纠纷的化解，利用人熟、地熟的优势，及时、有效地做好人民群众的思想工作，确保行政纠纷的及时化解和行政法规的有效实施。其三，对接办理治安案件和轻微刑事案件。公、检、法在各乡镇设立“三所联调”工作室，要运用“三调联动”机制对不够治安处罚的治安纠纷或治安案件中的民事事项进行调解；对于轻微刑事案件，对社会危害不大的，可由“三所联调”工作室组织调解，以促进人民的和谐相处；要进一步完善交通事故联合调处机制，对因交通事故引发的纠纷，由基层法庭、司法所、法律服务所、司法鉴定所，交警中队，村社区人民调解委员会进行联合调处。市（县）级公诉机关在批捕、起诉时，对于轻微刑事案件、青少年犯罪案件，对社会危害不大的，法院、检察院也可联合组织刑事和解或委托人民调解组织开展人民调解。通过调解或和解结案的，可以作出不追究犯罪嫌疑人刑事责任的决定。市（县）人民法院在审理自诉案件时，对社会危害不大的轻微刑事案件，可委托驻法院人民调解工作室组织和解，和解成功的制作和解协议书，人民法院相应地作出不予追究刑事责任的决定。
第三，完善人民调解工作多元处理机制。其一，与综治工作相结合。做到调解工作与综治工作相结合,就是要在社会治安综合治理的整体框架下，突出调解工作的地位，将化解社会矛盾作为综治工作的主线。并加大在综治考核中对调解工作考核力度，特别是要加大对基层调解工作的考核比分，以确保各级领导对调解工作的高度重视，使综治工作更具实际效应。其二，与群防群治相结合。做到调解工作与群防群治相结合，就是要确保人民调解与治安防范的有机统一。要将调解工作纳入基层群防群治体系建设，突出调解工作在群防群治和治安防范中的基础地位。要做到建立健全群防群治体系，完善联防公约，落实群防措施，达到有效预防社会矛盾纠纷发生的目的。还应做到运用调解手段达到有效防控的目的，让人民群众在自治中预防纠纷，化解社会矛盾，将群防群治的措施和人民调解工作有机结合起来，坚持排查走在调处前,调处走在激化前,苗头问题早消化,敏感时期早防范,矛盾纠纷早处理，使调解工作真正成为群防群治的重要基石。其三，与推进法律服务相结合。做到调解工作与法律服务相结合，就是要通过调解的手段，在调解的过程中为当事人提供法律救济，解决法律疑难，维护其合法权益。同时通过法律服务有效预防和减少矛盾纠纷的发生，尤其是在为社会弱势群体提供工伤、工亡赔偿，劳动合同争议，追偿劳动工资等一类的法律服务时，注重运用调解的方式，既可减轻当事人的诉累，节约诉讼成本，又促进了当事人之间的和谐相处，有效促进社会和谐。
第四，规范调解程序，实现“三调联动”工作的可操作性。“三调联动”机制是维护当事人合法权益的一项制度，必须有一系列的管理规范、程序规范、行为规范和结果规范来作保障，才能使各机构、各种调解行为实施有效对接、有机衔接。
一是管理要规范。就是对各单位各部门调解行为进行组织管理、协调控制、有机整合的规范。调解实行分工负责制，确定日常工作机构，落实了各部门、各单位的职责和责任，与此同时，完善诉调对接、委托调解和协助调解制度，在有关司法机关设立调解办公室，在各街镇设立便民诉讼点，聘请诉讼联络员，使诉讼制度与其他调解方式有效契合，与大调解网络有机融合。与此配套，建立矛盾纠纷排查制度、分析预警制度、矛盾激化防范制度、信息上报制度、联席会议制度、培训制度，检查考评制度、奖励表彰制度等管理措施。
二是程序要规范。由相关职能部门联合，对各类调解的形式、方式和步骤进行规范，规定委托、协助、移送调解应当履行的手续，完成时间界限，使调解网路与诉讼调解实现有机对接；保障当事人的调解方式、调解机构、调解方案的选择权，回避权等程序性权利，规定调解的步骤、调解方案提出程序，对调解协议的履行、文书制作与送达、诉讼调解笔录提出要求，对调解协议、和解协议直接申请执行和支付令的条件予以明确。从而，形成明确调解程序的规范性文件。
三是行为要规范。对调解的范围进行细化、列举加强调解和着重调解的矛盾纠纷，明确调解边界和重点；对调解人员禁止性行为进行细化，明确实施禁止性行为的法律责任，对调解人员引导、协助、保密义务进行细化，增强调解行为的可操作性，规范调解行为；明确诉讼调解的监督和审查义务，对调解协议的审查内容、审查原则进行细化，规范调解的监督和审查行为；对委托调解、协助调解行为进行规范，强化诉讼调解，对于达成调解协议结案的，根据诉讼进程对诉讼费实行减免，对案件实行快审快执快结，建立当事人选择调解行为的激励机制。
四是处理结果要规范。对调解协议的构成要件、内容、形式进行明确，对自愿合法原则进行细化，规范调解协议和和解协议；对于以金钱和有价证券为内容的调解协议或和解协议可向法院申请诉前调解；对于在诉讼调解中，要求在调解书上注明委托调解和协助调解的情况，对于无需法律文书的调解案件，可不再制作法律文书，规范调解结果。
五是要科学规范调解新思路。立足当地实际，大胆探索充分发挥人民调解、司法调解、行政调解“三调联动”和县、乡（镇）、村、组四级调解工作网络的职能作用，努力实现“小事不出村、大事不出乡（镇），特殊事件不出县（市）”的目标。
六是为弱势群体维权提供专门通道，完善法律救济工作机制，努力在民心工程上实现新发展。坚持面向基层、面向社区、面向弱势群体提供法律服务和法律救济，对弱势群体推行“零距离”服务，拉近距离，同他们心贴心，上门排忧解难，“进村入户” 交朋友。对老、弱、病、残、妇女儿童等弱势群体和困难群体以诉维权，法院等部门应给予减免或全免诉讼费和律师代理费。同时，以“三调联动”机制启动的乡镇建立的“三调办”、法院成立的“流动法庭”、“流动调解庭”为主要工作平台，主动深入到田间地头给自己“找事”，为群众“息事”， 以这种“不出门就能得到服务、不交钱就能解决问题”的服务方式，减轻当事人的诉讼负担，以期达到两个效果的统一。
（二）完善调解人员教育培训机制
人民调解集情、理、法于一体。基于这一特点，要求我们调解人员必须做到要“以人为本”、掌握一定的法律知识和政策、重品行、重人格、重清廉、爱岗敬业。按照统一标准、分级负责的要求，组织人民调解员进行法律、政策、调解技巧、方法的培训。除此之外，各级人民调解组织还要建立例会制度，以会代训，不断丰富人民调解员与和解联络员的法律素养，提升人民调解员与和解联络员的调解水平，并逐步将调解员队伍建设向专业化方向发展。同时，对他们受委托履行司法调解衔接行使职权进行监督，及时纠正知识性偏差和行动越轨。
（三）完善“三调联动”工作的经费保障机制
“兵马未动，粮草先行”，经费保障是各项工作顺利开展的基础条件。乡、镇、街道办事处司法员的地位决定其无财经支配权，村级很少有自主经济。因此，司法所和人民调解组织的经费保障靠其自身的力量是无法解决的。故此，笔者建议：一是将“三调联动”工作经费纳入县级财政预算。“三调联动”经费应包括办公场所和办公设施配备经费、工作运转经费、办案补助经费、教育培训经费和激励基金等，对“三调联动”经费，财政部门应根据地域不同，人员多少和案件数量等指标，确定预算金额，纳入财政预算，直接下拔到各组织，专款专用；二是加强对专项经费使用的监督检查，乡、镇、街道办事处政府和村民委员会不得将“三调联动”经费挪作他用。
（四）实行奖惩激励机制
强化各级各部门对人民调解工作的重视和领导，对调解工作形成社会共识。为激发调解工作人员的热情，各级人民政府和司法机关都要将人民调解工作纳入综治工作和领导干部绩效考核的范畴，应大张旗鼓地奖励先进的基层调解组织和优秀的调解人员，对表现突出的司法工作人员和人民调解员应提拔重用。对其工作的成效要与村、组干部的工资，乡镇联村办点干部的奖金挂钩，奖优罚劣，通过奖惩激励机制，充分调动各级调解机构调解工作的主动性和自觉性，以此推动三调联动机制健康、有序、顺利、高效地运行并向前发展，实现将大量的社会矛盾真正控制在源头、化解在苗头。
