内容摘要：我国行政诉讼法对不动产案件实行专属管辖，这一制度因规定的模糊而在司法实践中产生了相左的理解并进而导致行政诉讼不动产管辖制度适用的不一。从不动产专属管辖制度设计理念出发，应以必要性原则审视不动产案件专属管辖制度，科学性地规范不动产专属管辖制度。

　　关键词：管辖　专属管辖　不动产

　　我国《行政诉讼法》第十九条规定，“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。”该规定确定了我国行政诉讼的不动产专属管辖制度，“所谓专属管辖，是指法律强制性地规定某些种类的案件只能由特定的法院管辖，其他法院并无管辖权，也不允许当事人以协议的方式选择其他法院管辖。” 在行政诉讼程序中，由于不存在当事人之间的协议管辖，因此，该专属管辖制度实际是因特殊政策考量，针对特定案件类型所实行的一般管辖原则之例外规则。基于其对一般确定管辖原则的超脱，对其规定合理性、逻辑严密性及技术科学性都应予以慎重推敲。

　　一、诱因：有关不动产专属管辖的争议

　　就我国行政诉讼法不动产专属管辖制度规定的技术性而言，其规定是抽象的，对其中何谓“因不动产提起的行政诉讼”，由于条文本身没有给出指引，司法解释也未予以明确，以至于司法实践中对“因不动产提起的行政诉讼”的理解往往存在分歧。大体而言，这些分歧主要集中在：

　　1、不动产行政许可行为的管辖。对于因不动产提起的行政诉讼，一种观点认为系指因不动产权属关系本身而提起的行政诉讼，而对于不动产有关的行政许可行为，包括拆迁行政许可、规划行政许可等，认为仍然适用原告就被告原则更为科学。例如，1994年《上海市高级人民法院关于行政审判工作中若干问题的意见（试行）》第十一条就规定，“当事人对规划行政主管部门核发建设工程规划许可证的具体行政行为提起行政诉讼的，由被告所在地的人民法院管辖。”类似的，在最高人民法院召开的一次研讨会上，与会司法实践部门也曾提出相似的观点，“与会同志对拆迁决定和颁发许可证的起诉由房屋所在地人民法院管辖的规定提出了异议，因为拆迁决定可能涉及到两个不同的地域，可能会有两个不同的法院管辖，因此主张由被告所在地法院管辖更为科学。” 另外，实务界对涉及不动产案件的另一种理解为，“行政机关确定不动产所有权或使用权的行政案件以及收回土地使用权等直接针对不动产权属的行政案件的行政行为引发的行政案件。” 而同样针对该情形，《北京市高级人民法院关于审理土地行政案件有关问题的意见（试行）》则规定，“城市规划管理行政诉讼，按城市规划管理所涉及的不动产所在地人民法院管辖。”

　　2、不动产专属管辖是否应区分行政作为与行政不作为。有观点认为，因不动产提起的行政诉讼，系指积极的行政行为，但消极的行政不作为可不适用不动产专属管辖。对此，《北京市高级人民法院关于审理土地行政案件有关问题的意见（试行）》即有相近的观点，其规定“对城市规划、土地等行政主管部门没有履行法定职责不服提起的诉讼，由被告所在地人民法院管辖。”

　　3、因不动产提起的行政诉讼是否包括所诉标的物包含但不限于不动产的情形。有观点认为，因不动产提起的行政诉讼系指直接因不动产而提起的诉讼，对于所诉具体行政行为指向的标的物中包含不动产的则不在此列。该种观点为最高人民法院所持，《最高人民法院关于国有资产产权管理行政案件管辖问题的解释》中指出：“为了正确适用《中华人民共和国行政诉讼法》第十七条、第十九条的规定，现对国有资产产权管理行政案件的管辖问题作出如下解释：当事人因国有资产产权界定行为提起行政诉讼的，应当根据不同情况确定管辖法院。产权界定行为直接针对不动产作出的，由不动产所在地人民法院管辖。产权界定行为针对包含不动产在内的整体产权作出的，由最初作出产权界定的行政机关所在地人民法院管辖；经过复议的案件，复议机关改变原产权界定行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”

　　仅就以上所列之分歧意见，笔者有充足的理由认为，我国行政诉讼法所确定的不动产专属管辖制度存在设计上的缺陷，有必要以审慎的态度对其加以进一步的探究。

　　二、铺垫：专属管辖的基本原理

　　对我国行政诉讼不动产专属管辖制度，实践中存在诸多理解把握上的不一致，究其原因，与其认为源于具体行政行为的复杂多变，不如将其归根于不动产专属管辖制度本身。相应的，期待行政诉讼不动产专属管辖制度的科学化、精密化，也应由专属管辖制度本身开始。

　　专属管辖制度具有排斥一般管辖原则适用的特殊效力，体现着较强的法律强制性，不仅与现代法律尊重当事人对自身诉讼权利自由处分的主流观念相悖，也与我国行政诉讼法所确定的“原告就被告”基本管辖原则相左，因此，专属管辖的设定势必基于超越一般诉讼价值的特别追求。一般认为，适用专属管辖的案件系属关系重大公共利益的事项。“从世界各国的情况来看，属于专属管辖的案件有一个共同的特征：该案件涉及到当事人之外的公共利益。这里的公共利益可能是纠纷解决的结果涉及公共利益, 例如人事诉讼中父子关系的确认不仅关系当事人的利益, 而且关系整个社会的伦理道德。这里的公共利益也可能是纠纷解决过程本身的公正性关系公共利益, 例如再审之诉, 在许多国家规定为专属管辖。由于这类纠纷的解决己经不再是当事人之间的私事, 而涉及整个社会利益, 案件的公正审理就成为立法者最为关心的问题, 在管辖法院的确定方面, 当事人选择管辖法院的自由就必然要让位于案件审理的公正性。因此对于专属管辖来讲, 只能以特定法院是否能够公正审理案件作为确定管辖法院的核心考虑因素, 法院是确定管辖的中心。” 在这其中，所谓重大公共利益是因国情而异的，不同国家因社会制度、风俗习惯以及法律传统的不同，对重大公共利益也有着迥异的理解，例如上述人事诉讼在日本等国被视为专属管辖，但中国则并不将其列入专属管辖的范畴之内。类似的，日本与众不同地将公司相关诉讼、破产事件规定为专属管辖，这种相异的规定“主要源自于二十世纪中期日本法的美国式改造，美国法将公司案件、破产案件作为联邦法院专属管辖的案件主要是为了统一全国的商法，破除全国各州之间以法律形式设置的贸易壁垒，日本二十世纪中期在法律制度上大规模学习美国，从而建立了公司案件、破产案件的专属管辖制度。”

　　就我国诉讼专属管辖制度而言，如果结合我国民事诉讼法有关专属管辖制度的规定，笔者以为可以一窥我国立法者对上述重大公共利益的理解。我国《民事诉讼法》第三十四条规定，实行专属管辖的案件类型包括：因不动产纠纷提起的诉讼、因港口作业中发生纠纷提起的诉讼、因继承遗产纠纷提起的诉讼，就这三种案件类型，对因港口作业中发生纠纷提起的诉讼实行专属管辖在世界各国鲜见，依我国学者的解释“以港口所在地确定专属管辖，对于与港口作业有联系的纠纷案件和港口作业中的侵权纠纷案件来说，不仅可以及时地就地解决，而且也便于法院查证，采取保全措施和执行等。” 类似的，我国对继承遗产纠纷实行专属管辖而不同于世界通行的将遗产继承案件作为特殊地域管辖案件来处理，其理由为“遗产继承纠纷相当复杂，既涉及到被继承人立遗嘱时有无民事行为能力，被继承人死亡的时间，继承人对被继承人的赡养情况，又涉及到遗产的种类、数额等问题。……。由被继承人死亡时住所地或者主要遗产所在地人民法院管辖继承遗产的诉讼，便于人民法院查明被继承人、继承人和遗产的有关情况，有利于人民法院对案件作出正确的处理。” 由此，笔者认为，我国设定专属管辖制度所考虑的重大公共利益主要系指便利人民法院的案件审理，同时结合91民事诉讼法所采的绝对职权主义的诉讼模式，可以确定，我国专属管辖制度选择予以特别保护的“重大公共利益”是以法院为中心而并非一般所称的重大经济、社会利益。

具体到不动产专属管辖，其是否同样仅以便利法院审理为制度设计时所考虑的重大公共利益仍须加以探究。不动产专属管辖制度滥觞于日耳曼法，日尔曼法相对于罗马法而言，更为重视物权而轻视债权，反映在民事程序上亦更为重视物权，故可以认为不动产专属管辖制度在源缘起上是基于物权在民法体系中的优越地位，但及至近代，民法体系中债权色彩逐渐浓厚，“人类仅依物权形成财产关系，仅以物权作为财产客体的时代，可以说只能生活在过去和现在。但是，承认了债权制度，就可以使将来的给付预约，变成现在的给付对价价值。人类在经济生活中，除了过去和现在的财产之外，还可以增加将来的财产。” 在这一变化下，不动产专属管辖的存在理由更多地转向不动产所实行的登记制度。正如我国学者所言 “不动产为重要之财产，权利义务关系较为复杂，利害关系人往往较多，由不动产所在地法院专属管辖，相对于其他法院来说，既易于调查取证、采取强制保全措施，又便于裁判的执行。” 我国也确定了不动产登记生效制度，《物权法》第九条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”同时，《房屋登记办法》第四条规定，“房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设(房地产)主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。”由此，不动产物权设立、变更、转让和消灭的有关证据资料势必保存于该不动产所属地域的地方行政机关，相应的，该行政机关所在地方法院也势必享有调取资料、办理有关手续的地理便利，将因不动产提起的纠纷由不动产所在地法院专属管辖具有其独特的价值。因此，也可以认为，我国对不动产纠纷实行专属管辖的根本原因在于不动产物权的设立、变更、转让和消灭以登记为要件。当然，在这其中我们也不排除不动产所在地法院所享有的现场勘查的便利。

　　三、探寻：不动产专属管辖的完善

　　不动产纠纷实行专属管辖的根本原因在于不动产物权的设立、变更、转让和消灭以登记为要件，基于这一实行不动产专属管辖的制度内核，结合行政诉讼合法性审查原则，我们得以对行政诉讼不动产专属管辖制度中的几个分歧点展开探想。

　　1、关于不动产的范围。行政诉讼中的不动产概念源于民法理论中对物的划分，是指“不能移动或移动会损害其用途或价值的物。不动产主要指土地及土地上的定着物。” 但若从不动产专属管辖制度的基本理论预想看，不动产专属管辖制度的设立主要是基于不动产登记制度，但若就现不动产登记状况而言，绝大部分地上构筑物并不施行登记制度，因而不动产的外延似乎不应如民事法中宽泛，笔者认为，在现阶段，应以司法两便原则为指导，将适用专属管辖的不动产外延暂定为土地及房屋，并采逐步扩大不动产外延之处理态度，因《物权法》第九条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。”《房屋登记办法》第九十六条也规定”具有独立利用价值的特定空间以及码头、油库等其他建筑物、构筑物的登记，可以参照本办法执行。”可见，实行不动产登记制度的范围将逐步扩展，现阶段出现的外延不同的主要原因在于实体法与程序法的规定脱节。

　　在此基础之上，还应注意到是具体行政行为所指向的物包括不动产但不限于不动产的情形下，是否应适用不动产专属管辖，较为典型的是行政强制行为，往往基于一个违法行为对相对人所有的若干财产采取查封、冻结措施，《税收征收管理法》第26条、第27条规定了税务机关对纳税人的商品、货物或者其他财产进行扣押、拍卖、变卖，对其帐户可以冻结和扣划等税收保全措施。对此，笔者认为应结合当事人的诉讼理由确定管辖，即当事人系因不动产权属状态而提出诉请的，应适用不动产专属管辖，当事人诉讼理由指向具体行政行为认定事实、适用法律、行政程序等不涉及不动产权属问题的，则应适用原告就被告的一般管辖原则。

　　2、关于不动产物权与不动产债权的区分。调整静态财产关系的物权关系和调整动态财产关系的债权关系，共同构成社会财产关系的基本内容，作为社会重要财产客体的不动产之上同样也附加着物权与债权两种权利形态，从而区分为不动产物权与不动产债权。基于物权与债权权利形态在作用机制、效力上的不同，不动产专属管辖对之也有所区分，我国台湾省民事诉讼法学认为，“我旧民诉条例（二五）、民事诉讼律（二0），均采专属管辖主义，民国二十一年五月二十日施行之民事诉讼法（一0）关于因不动产物权或其分割或经界涉讼者，定为专属审判籍，其他因不动产涉讼者，为任意审判籍，现行法亦同。” 类似的，德国民事诉讼法第24条第一款明确规定：“主张所有权、或主张物权的负担、或主张物权负担之解除的诉讼，经界诉讼，分割的诉讼，以及占有之诉，以关于不动产的为限，专属于不动产所在地的法院管辖。” 就具体行政行为而言，在现代行政管理领域扩张、行政行为形态多样的发展态势下，具体行政行为介入不动产物权与不动产债权并因此进入行政诉讼程序的情形必然大量存在，笔者认为，在行政诉讼程序中实行不动产区专属管辖亦应区分不动产物权与不动产债权。其理由为：（1）不动产物权的特殊性在于其系属于不动产之上，不仅由于不动产本身的难以移动性，价值与其地理位置的密切关联性，而且由于不动产物权的取得、变更实行登记生效制度，形成了不动产物权以不动产所在地为中心的法律关系区域化，对此实行不动产专属管辖具有便利审理的价值。但不动产债权与不动产物权存在差异，其效力主要体现为请求债务人履行债务，接受债务人的履行并保持因债务履行而取得的利益，上述法律关系区域化的特征并不显现在不动产债权上；（2）某些涉及不动产的行政行为直接以合同的形式表现，对该种类型行政行为提起的行政诉讼实行不动产专属管辖似乎明显超越了不动产专属管辖制度的范围，例如公共工程承包合同，在行政机关为了公共利益的需要与建筑企业签订建设公共设施的协议，如机场、港口、国道、大型水利工程承包建设合同，若工程建设完成后，因行政机关拖欠工程款而提起行政诉讼，笔者认为不应适用不动产专属管辖；（3）具体行政行为直接指向不动产债权，而与不动产权属本身直接联系的，不应适用不动产专属管辖，例如，《城市房屋租赁管理办法》第十三条规定，“房屋租赁实行登记备案制度。签订、变更、终止租赁合同的，当事人应当向房屋所在地直辖市、市、县人民政府房地产管理部门登记备案。”房地产管理部门以租赁合同不符合规范要求为由拒绝予以备案登记的，不应视为因不动产提起的行政诉讼而适用专属管辖。综上，笔者认为，不动产专属管辖应适用于不动产物权，而对不动产债权则不适用专属管辖。

　　3、关于不动产纠纷中行政作为与行政不作为的区分。笔者认为，在行政诉讼中适用不动产专属管辖应当就被诉行政行为系属行政作为与行政不作为进行区分，仅对行政作为适用不动产专属管辖。其理由在于：其一，行政不作为反映行政机关怠于行使权力的行政形态，行政不作为的外在表现形式为未依一定程序为结论性的意识表示。 这一外在表现形式决定了行政不作为本身未对不动产的权属发生直接影响或对不动产权属归属进行判断，因而对受理法院而言，不存在借助不动产登记所在地的地理便利方便审理的需要；其二，对行政不作为的司法审查集中在当事人是否提出要求行政机关履行职责的申请以及行政机关在法定期间内是否履行职责两事实上，其中，对于行政机关在法定期间内是否履行职责由该行政机关所在地法院查明更为便利，相较于不动产专属管辖更为符合人民司法“两便原则”的要求；其三，在域外司法中，对行政不作为所实施的管辖制度亦区别于一般行政作为，例如我国台湾省《行政诉讼法》第五条规定，“人民因中央或地方机关对其依法申请之案件，于法令所定期间内应作为而不作为，认为其权利或法律上利益受损害者 ，经依诉愿程序后，得向高等行政法院提起请求该机关应为行政处分或应为特定内容之行政处分之诉讼。人民因中央或地方机关对其依法申请之案件，予以驳回，认为其权利或法律上利益受违法损害者，经依诉愿程序后，得向高等行政法院提起请求该机关应为行政处分或应为特定内容之行政处分之诉讼。”

　　综上，笔者认为，行政诉讼中的不动产专属管辖应以行政行为是否直接指向不动产物权的所有、取得、变更与消灭为标准，限制性地解释行政诉讼法中“因不动产提起的行政诉讼”，合理适用不动产专属管辖制度。

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