[案情]原告陈志明为醴陵市东堡乡钟鼓村碳冲组村民，因涉及土地使用权一事于2007年5月15日向法院提起行政诉讼，要求被告东堡乡人民政府履行法定职责，确认钟鼓村碳冲组“大坪坳”角上牛栏屋地基使用权归其使用。原告在起诉书中说自己于1982年农村土地承包责任制实施时，买得原黄沙公社钟鼓大队碳冲生产队（现为东堡乡钟鼓村碳冲组）“大坪坳”角上的牛栏屋地基及堆粪、堆秆和出入路的土地使用权，牛栏屋倒后，该土地被他人占用。法院判决确认被告对原告的申请未作出处理的不作为行为违法后，被告于2007年6月3日对“大坪坳”角上牛栏屋地基的使用权进行确认，作出了该地基所有权、使用权均为碳冲组集体所有的决定，原告不服，又于2007年7月8日向法院提起行政诉讼。2007年7月31日，法院以被告未提供作出该处理决定的证据，撤销了被告作出的处理决定。被告收集了作出该处理决定的证据，重新作出了处理决定之后，原告又不服，于2007年10月25日向法院提起行政诉讼。2007年12月11日，法院以被告作出的处理决定事实不清，判决撤销。2008年1月17日，被告东堡乡人民政府第三次作出处理决定，认定该地基所有权和使用权为碳冲组原第一小组巫光根、徐美庆、丁行一、丁冬义、彭贤根、陈志明六户人家集体所有。原告陈志明仍不服，第四次诉至法院。

　　[裁判]法院经过审理后认为，被告于2008年1月17日作出的确认该牛栏屋地基的所有权和使用权属钟鼓村碳冲组原第一小组巫光根、徐美庆、丁行一、丁冬义、彭贤根、陈志明六户人家共同所有，不能确认原告依法享有土地使用权的处理决定，把丁行一列为碳冲组原第一小组成员，而第三人丁行一在开庭时声称自己不是碳冲组原第一小组成员，显然，被告对碳冲组原第一小组组员没有查清，作出该具体行政行为仍然事实不清。并且，该处理决定认定陈志明等六户人家共同享有牛栏屋地基的所有权和使用权，却作出了不能确认原告陈志明享有土地使用权的结论，显然互相矛盾的。原告要求撤销该处理决定的诉讼请求，法院予以支持。但原告同时请求法院判令被告将该地基的使用权确权给原告，依据我国法律的规定，土地争议的处理和土地行政确权属于行政机关的职权，法院只能进行司法审查，无权直接确定。对原告的此项诉请，法院予以驳回。因此作出了撤销被告醴陵市东堡乡人民政府2008年1月17日作出的“关于钟鼓村碳冲组‘大坪坳’角上牛栏屋地基的土地使用权争议的处理决定”的判决，并驳回了原告请求判令被告作出将“大坪坳”角牛栏屋地基的使用权确权给原告的具体行政行为的诉讼请求。

　　[争议]对于该案的处理有好几种意见。首先，关于该案法院是否受理就存在争议。有人认为土地争议案件必须先经过行政复议程序，也就是复议前置，原告绕开了这一必经程序，直接诉到法院，法院应该不予受理。其次关于该案的实体处理，一种意见认为原告陈志明既然曾经出钱买下了牛栏屋，该地基的土地使用权应该归属于他。被告始终不确权给原告的决定，应该予以撤销。另一种意见虽然认为被告东堡乡人民政府于2008年1月17日作出的处理决定，应该予以撤销，但理由不一样。被告对碳冲组原第一小组组员没有查清，作出该具体行政行为事实不清。并且，该处理决定作出互相矛盾的结论，显然说不过去。第三种意见认为该决定应该予以维持，依据我国法律的规定，农村土地为村民集体所有，被告东堡乡人民政府作出确认该牛栏屋地基的所有权和使用权属钟鼓村碳冲组原第一小组巫光根、徐美庆、丁行一、丁冬义、彭贤根、陈志明六户人家共同所有的处理决定是有法律依据的，虽然该决定在内容表述上有瑕疵，但不影响其法律效力。

[评析] 关于该案人民法院是否受理的问题。持该案必须先由行政机关进行复议的观点的是根据《行政复议法》第三十条第一款:公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。这一条的前提虽然涉及到土地争议，但是这个土地争议的范围也给界定了，是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法的土地权益，该案的土地争议是原告要求被告确认其享有土地使用权，应该适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”人民法院完全可以受理该案。

　　该案争议的这一块土地是一间牛栏屋地基，上面原来有一间牛栏屋，牛栏屋倒塌后，这块土地被第三人开发种菜。在庭审中，原告陈志明反复申明他于1982年用七十二元钱向该小组其他人买下了这间牛栏屋，牛栏屋倒塌之后，这块土地的使用权应该归自己。可是，他举出的证据只有一张2006年丁冬义之孙丁纪群打的十二元钱的收条，该小组其他人否认有这回事，都说没有收到陈志明的钱。原告说买下了牛栏屋，因而对牛栏屋地基享有使用权显然证据不足。退一步说，就是原告真的付了钱买下了牛栏屋，他对牛栏屋地基是否就自然享有使用权呢？按照我国法律的规定，土地使用权是不能买卖的，原告只能是买下了牛栏屋，在该牛栏屋倒塌之后，该地基的土地使用权属于集体所有，原告若要继续使用该土地，只能跟集体协商。也就是说，原告并不因为买下了牛栏屋，便自然享有牛栏屋倒塌之后的土地使用权。被告东堡乡人民政府在这一点上是对的，坚决不确认原告一个人享有该土地的使用权。但被告在2008年1月17日作出的处理决定中，确定钟鼓村碳冲组原第一小组六户人家共同享有该土地使用权，却明显存在不妥的地方。先不说，原第一小组经法院查清是五户人家，而非原告在处理决定中所说的六户人家。按照我国土地法的规定，农村土地属于集体所有。这里的集体包括农村集体经济组织、村民委员会和村民小组。这里的村民小组是具有行政性质的，其划分是由行政文件确定的。碳冲组就是这样一个村民小组。而碳冲组分成三个小组，只是由于碳冲组的村民为了农具和其他生产资料的使用方便，自发形成的。三个小组的划分并没有得到东堡乡人民政府的确认，对外，三个小组仍然是一个村民小组，即碳冲组。既然如此，被告东堡乡人民政府把这宗土地的使用权确认给碳冲组原第一小组显然不合适。

　　还有一个问题值得一提，就是原告每次起诉都请求法院判决被告把这宗土地的使用权确权给自己。这项诉讼请求在法院2008年4月25日作出的判决中被驳回了。依据我国《行政诉讼法》第五十四条的规定：“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、槛用职权的。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。”人民法院审理行政案件是以司法审查的形式介入，并非代替行政机关行政。不独是土地争议的处理和土地行政确权是这样，其他很多可诉具体行政行为都是这样，法院只能进行司法审查，无权直接确定行政相对人的权利义务。从这点来看，行政诉讼不是万能的，原告陈志明四次起诉乡政府，其认识显然走入了一个误区。