内容提要

　　司法救助制度是司法机关保障确有困难的当事人能够通过诉讼程序维护合法权益，实现司法公正的一项制度，它是司法机关对当事人行使诉讼权利的一种诉讼制度上的保障。但目前我国司法救助制度的法律规定主要是最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，此规定中司法救助的内容仅限于民事、行政案件中经济确有困难的当事人诉讼费用的缓交、减交、免交。这样的救助模式存在的一定的局限性，实践证明，现有的司法救助已不能完全满足现实中案件当事人对司法救助的需求。目前，我国在司法救助形式上进行着积极探索，正在逐步建立司法救助基金制度、诉讼保险制度等司法救助模式。本文试就司法救助基金制度的现状和进一步完善予以初步探讨。

关键词：司法救助　司法救助基金

　　根据2005年4月5日最高人民法院发布的《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》（以下简称<救助规定>）第2条规定，司法救助，是指人民法院对于当事人为维护自己的合法权益，向人民法院提起民事、行政诉讼，但经济确有困难的，实行诉讼费用的缓交、减交和免交。司法救助制度是国家法律制度的一项重要内容，是审判机关在民事诉讼、行政诉讼中，通过对当事人缓交、减交或免交诉讼费用的救济措施，减轻或者免除经济上确有困难的当事人的负担，保证其能够正常参加诉讼，依法维护其合法权益的法律制度。但在目前，我国司法救助的模式还存在一定的局限性。主要表现在以下二个方面：一是司法救助所规定的救助范围采取的是列举式（列举了11种可以申请司法救助的情形），很难穷尽所有需要救助的当事人，救助的范围有待扩充；二是司法救助的方式仅限于诉讼费用方面的“缓、减、免”，已不能完全满足人们对司法文明日益发展的需要，“彰显司法人文关怀”得不到充分体现，救助的形式有待扩展。

　　针对司法救助存在的局限性，我国正在对司法救助制度的完善进行着积极探索，也取得了一些成果。笔者认为，建立司法救助基金，通过“基金”的运作模式直接对当事人予以经济上的救助，比“缓交、减交、免交”政策更能体现出对当事人的司法人文关怀，从司法救助的长远建设上看，无疑也能够逐步完善司法救助体系，规范司法救助的范围，让更多生活困难的当事人、信访人切身感受到社会的温暖。

　　一、司法救助基金制度的概念

　　目前，我国司法救助基金正处在建立和发展阶段，法律界多数人认可将司法救助基金定义为：指在执行案件中因被执行人确无或暂时确无履行法定义务能力，而向无经济来源，生活又极度困难的且需要进行救助的申请执行人（自然人）发放的救急资助专用基金。笔者认为，如果把司法救助基金仅仅定义在执行案件中发放的救助专用资金，那么如果没有申请执行，是不是就不能得到司法救助基金的救助呢。这里，笔者就司法救助基金的定义并不作深入的探讨，而是就我国司法救助基金的现状和进一步完善提出一些浅见。

　　笔者认为，建立国家司法救助基金制度目的，就是在应负责任的案件当事人确无赔偿能力，而案件受害人受到重大经济损失，导致其生活困难时，以国家的名义对生活困难的案件受害人进行适当的经济救助，以彰显司法人文关怀的理念，实现司法为民的宗旨，构建社会主义和谐社会。

　　二、建立司法救助基金的作用和意义

　 （一）建立司法救助基金，是拓宽司法救助渠道、提升司法救助水平的创新之举。

　　司法救助是“一头牵着百姓疾苦，一头系着政府关爱”的民心工程，是党和政府密切联系群众的纽带和桥梁。建立司法救助基金的目的就是要运用基金的运作模式开展司法救助工作，发挥司法救助基金解决纠纷矛盾及稳定社会的积极作用。同时运用基金的管理模式开展司法救助工作是未来发展之趋势，能够解决行政性救助中许多难以解决的问题，操作起来也更加灵活和方便。司法救助基金的建立，拓宽了目前“实行诉讼费用的缓交、减交和免交”的司法救助渠道，使司法救助的范围更大，受救助的对象更多，司法救助的效果更好，是提升司法救助水平的创新之举。

　 （二）建立司法救助基金，是彰显司法人文关怀、构建和谐社会的迫切要求。

　　2007年1月，最高人民法院发布《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》中明确，要“完善司法救助制度，彰显司法人文关怀”，提出“完善司法救助制度，建立特困群众执行救助基金”。司法救助基金的建立是人民法院实践“公正司法，一心为民”宗旨的有力保障，也是胡锦涛总书记强调的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”执政理念最集中、最直接的体现。目前，各地人民法院在各级政府的支持和帮助下，建立起“财政拨款、社会捐助、法院自筹相结合”的司法救助基金，对困难的受害人予以适当补偿，解决他们的生活困难，不仅充分彰显了司法人文关怀，也是构建和谐社会的迫切需要。

　　三、司法救助基金在操作当中存在的主要问题

　 （一）司法救助基金资金来源缺乏长效保障机制

　　建立司法救助基金制度，关键是资金来源问题。目前，各地法院在司法救助基金来源上，大多采取的是以财政一次性拨款为主，以社会捐赠和法院自筹资金充实为辅。财政一次性拨款，主要靠各级法院与政府协调，将司法救助基金列入年度财政预算，由于国家没有确立司法救助基金财政支出预算制度，仅仅依靠各级法院与政府协调将司法救助基金列入年度财政预算，很难形成司法救助基金长效保障机制。以法院自筹资金为司法救助基金来源，在当前诉讼费用收费标准大幅降低，法院经费主要依靠国家财政拨款的情况下，依靠法院自筹资金充实司法救助基金也只能是杯水车薪。依靠社会募捐来充实司法救助基金，因募捐款项根本无法得到有效保障，而显得苍白无力。

　 （二）司法救助基金发放的范围、对象、标准不统一

　　从目前全国法院建立司法救助基金的情况来看，由于国家又没有确立司法救助基金财政支出预算制度，司法救助基金的来源得不到有效保障，在法院无充足财力充实司法救助基金的情况下，各地法院在司法救助基金的发放范围、对象、标准上各不相同。如泉州市中院《司法救助金管理办法（试行）》中规定司法救助金一般按每个救助申请人1000元至2000 元的标准发放，最高不得超过5000元。一个执行案件司法救助金原则上只能发放一次；诸暨市出台的《诸暨市司法救助基金管理使用办法》规定同一案件只救助一次，若同一案件中符合申请条件的受益人有多个，由实施机关酌情予以分配，发放金额不得超过申请人应得款项的20％，最高额不得超过3万元；北京高院将信访案件纳入司法救助基金的救助范围，生活困难的诉讼当事人也将得到救助。

　 （三）司法救助基金操作程序不规范

　　由于司法救助基金没有统一的操作规范，各地法院在司法救助基金的操作程序上不尽一致。首先，司法救助基金的发放程序上缺乏严密的监督程序，且司法救助基金发放的范围、对象、标准又无统一的制度规范，难免会出现“人情救助”的情况，致使同样条件的申请人可能会得到不相等的救助；其次，司法救助基金追偿程序上缺乏操作依据。目前在申请人获得司法救助基金后，一般是将与获得的司法救助相当的债权转让给法院，由法院对应当负责任的案件当事人进行追偿。虽然这种追偿入情入理，但在实践中却无法可依。

　　四、进一步完善我国司法救助基金制度

　　设立司法救助基金作为完善司法救助模式，提升司法救助水平，彰显司法人文关怀，构建和谐社会的一种方式值得倡导，但是设立司法救助基金应理顺关系，考虑到司法救助基金的范畴与法院的司法活动联系更紧密些，应确定以法院为主导的司法救助基金管理模式，形成在政府统筹管理下，法院主导、各相关职能部门参与的管理格局。笔者认为，应尽快出台司法救助基金管理办法，明确司法救助基金的性质和救助的范围、对象、标准，从制度上对司法救助基金予以保障，规范司法救助基金操作程序。

　 （一）确立司法救助基金来源的长效保障机制

　　要使司法救助基金成为“不竭之水”，就必须建立健全司法救助基金长效保障机制。为避免法院因虑及自身利益而怠于实施司法救助，我国应当以法律或法规的形式明确把司法救助基金纳入国家财政预算，由国家财政负担司法救助费用，而不应由实施救助的法院来承担，从根本上解决司法救助经费短缺的问题。虑及我国目前的财力状况，为保障司法救助工作的有效开展，除财政预算外，要拓宽司法救助基金来源渠道：一是应当把财产刑作为司法救助基金来源的有机组成部分，收取的罚金上缴国库之后，适当取其一部分充实司法救助基金。如西宁市财政局确定从上缴的刑事追究没收犯罪所得和罚金等罚没收入中给予100%返还用于司法救助,为西宁市中院开展司法救助工作提供了经费保障；二是建立司法救助追偿制度。在司法救助基金操作过程中，可参考国家赔偿和保险行业中的代位追偿制度，确立司法救助基金追偿制度。在申请人获得司法救助基金后，由人民法院取得与申请人获得的司法救助金等额的追偿权，在本应负责任的案件当事人具有履行能力后，由人民法院将追偿到位的案件标的款补充到司法救助基金；三是采取各种有效的方式进行广泛深入的宣传，发动全民参与司法救助工作，充分调动社会力量，筹集资金，以弥补司法救助基金的资金缺口，充分发挥其作用，从而保证司法救助基金有稳定的来源，长期发挥救急救难、化解矛盾和维护社会稳定的作用。

　　此外，有人提出将诉讼费按一定比例补充到司法救助基金中，笔者认为，我国新的诉讼费收费标准出台后，法院收取的诉讼费相当低，正因如此，国家才开始试行由中央下拨办案经费补贴政策，用于弥补诉讼费降低后法院办案经费不足的问题，因此，笔者并不赞成将诉讼费按一定比例补充到司法救助基金中。

　 （二）规范司法救助基金的救助范围、对象和救助标准

　　司法救助基金的发放范围应确定在法院受理的案件中，因应负责任的案件当事人无履行能力，而案件受害人生活特别困难，急需救助的情形。目前，各地法院确定司法救助基金发放范围、对象的标准，多数参照的是司法救助的范围、对象发放司法救助基金。笔者认为，列举式的范围、对象很难穷尽所有需要救助的对象，并且伴随着我国司法文明的发展，人民对司法人文关怀的要求越来越高，司法救助的范围和对象也将越来越广，按案件当事人所在地区的人均收入水平的百分比来确定司法救助基金的救助范围和对象，能让更多生活困难的案件受害人（或信访人）得到司法救助，这更能彰显司法人文关怀。

　　司法救助基金的发放数额应以案件确定的标的款为限，在案件确定的标的款数额内发放司法救助基金，对于标的款数额较小的案件（此类案件一般在5000元左右为宜），应一次性全额救助为宜；对于标的款数额较大的案件，应该确定一定的救助比例进行一次性救助。对于按案件标的款全额发放司法救助基金后生活依然困难的受害人，笔者认为超出案件标的款的范围应该由民政部门救助，应区别司法救助基金与最低生活保障金等社会保障制度。

　 （三）强化救助基金管理和监督，制定和完善严密的司法救助基金申请、审批、发放程序

　　加强对司法救助基金的管理，是司法救助基金可持续发展的基础。笔者认为：可在政府的监管下，由法院牵头，检察、财政等政府部门参与，设立司法救助基金管理委员会，负责司法救助基金的管理、审批、发放。设立司法救助基金专用帐户，由财政部门和法院专门管理，确保专款专用。制定司法救助基金的申请程序和实施办法，确立司法救助基金的申请、审批制度，严格申请条件和审批程序。建立监督机制，行成政府监管、司法救助基金管理委员会监察、人民群众监督的三级监督体制，确保司法救助基金的操作严格规范。总之，要建好、管好、用好司法救助基金，让司法救助基金确实成为我国司法救助当中一种重要有效的救助手段，使真正需要得到司法救助的受害人（或信访人）得到有效救助。

　　五、结语

　　建立司法救助基金作为完善我国司法救助制度的一种有效模式，是“完善司法救助制度，彰显司法人文关怀”的必然要求，是践行“公正司法，一心为民”宗旨的有力举措，有力维护了弱势群体基本人权，对于缓解社会矛盾、实现司法为民、促进社会和谐进步发挥了重要作用。笔者认为，司法救助基金制度的完备与否，在一定意义上体现着一个国家的司法文明水平。我国应当结合我国国情逐步完善司法救助基金制度，并配合其他社会保障制度共同作用，以提高我国的司法文明水平。

参考文献：

　　1、最高人民法院颁布　《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定（2005年修订）》　2005年4月5日；

　　2、最高人民法院颁布　《最高人民法院关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》　2007年1月15日；

　　3、法律出版社法规出版中心编辑 《法律援助条例》 法律出版社出版　2003年

　　4、《民事诉讼法学教程》，中央人民广播电视大学出版社，2004年。

　　5、《刑事诉讼法学教程》，中央人民广播电视大学出版社，2004年。

　　6、《行政法和行政诉讼法学》，中央人民广播电视大学出版社，2001年。

　　7、《国家赔偿法》，中央人民广播电视大学出版社，2002年。

　　8、《法理学》，中央人民广播电视大学出版社，2005年

　　9、《宪法学教程》，中央人民广播电视大学出版社，1998年